Политический лоббизм и его роль в функционировании властных отношений. Лоббизм и лоббистская деятельность Политические лобби

Каким образом можно выстраивать обратную связь с властными структурами в демократической политической системе? Как сделать так, чтобы власть слышала запросы бизнеса и общества, прислушивалась к их мнению? Какие каналы коммуникации и технологии использовать для того, чтобы быть услышанными? Ответить на эти вопросы можно, если изучить такие специфические сферы деятельности, как лоббизм, или Government Relations (GR ). Эта деятельность получила наибольшее распространение в демократических политических системах, где процесс принятия политических решений является более открытым, конкурентным, институционализированным, чем в авторитарной или тоталитарной системах. Желание различных сил оказывать влияние на процесс принятия политических решений не меняется в зависимости от типа политического режима и особенностей политической системы, поэтому всем государствам и обществам это явление свойственно, другое дело, что не везде оно признается и регулируется.

Сфера взаимоотношений различных социальных структур с государством многогранна, и каждый исследователь пытается найти именно те процессы и особенности, которые бы в полной мере отразили многообразие субъектов, объектов, связей и взаимодействий между ними. Как они влияют на процесс принятия политических решений? Рассмотрим этот вопрос подробнее.

Термин «лоббизм» (от англ, lobby - кулуары) появился намного раньше, чем GR. Есть мнения, что лоббизм существует еще со времен Древней Греции и Древнего Рима. В латинском языке этот термин имел значение коридора или крытой площадки для прогулок. В XVI в. в Англии так называлась в монастыре прогулочная площадка, а еще через столетие - помещение в палате общин, где прогуливались ее члены. Политическим понятие стало сначала в Англии в XVIII в., когда различные люди, которые не имели доступа к залу голосования, пытались кулуарно по-разному уговорить парламентариев проголосовать. В XIX в. в США лоббизмом называли покупку голосов за деньги в Конгрессе.

Таким образом, исторически сложилось два основных направления в понимании политического смысла основополагающего понятия «лобби»: как места, т.е. парламентских кулуаров, или как действия, направленного на работу с членами парламента с целью принятия нужного решения. Второй трактовке ближе слово lobbying, подчеркивающее процессуальность действия.

В отечественной науке определений понятий лоббизм и GR достаточно много, это связано с междисциплинарностью этих общественно-политических явлений. Поэтому упоминания о GR и лоббизме можно найти в трудах политологов, социологов, юристов, историков, психологов.

В России понятие «лоббизм» часто имеет негативное значение и воспринимается как коррупция, давление, подкуп. Эта традиция идет еще со времен СССР, где данное явление представляли как влияние буржуазии на власть с целью принятия нужных только им антинародных законов.

Все определения лоббизма можно типологизировать по трем основным критериям: это явление можно понимать как 1) институт, 2) процесс и 3) технологию.

Первая группа определений самая популярная, здесь понимают лоббизм как специфический институт политической системы, представляющий собой механизм целенаправленного воздействия частных и общественных организаций: политических партий, профсоюзов, корпораций, предпринимательских союзов и т.п. (так называемых групп давления) на процесс принятия решений парламентом. Неоинституционалисты дополнительно расширяют определение, отмечая, что лоббизм - это совокупность правил, норм, санкций, которые образуют политические, социальные, юридические рамки для взаимодействия отдельных акторов с институциональной средой.

Вторая группа определений подчеркивает процессуальную значимость лоббизма, представляя его как деятельность групп давления, отстаивающих свои особые политические интересы в органах государственной власти. Российский ученый В.А. Лепехин предложил считать лоббизм процессом приведения формальной власти к власти фактической, подразумевая, что самая мощная группа давления и есть государственная власть.

Третью группу составляют определения лоббизма как инструмента влияния на принятие политических и управленческих решений; как системы приемов и методов реализации интересов различных групп граждан путем воздействия на органы государственной власти. Как следствие, в отечественной науке представлены мнения о том, что лоббизм является технологией, зарекомендовавшей себя в качестве действенного средства системы GR.

Часто лоббизм понимают в узком смысле лишь как вид профессиональной деятельности, связанной с влиянием на принятие органами государственного управления решений в интересах клиента.

Юристы склонны разделять два понятия: «лоббизм» и «лоббистская деятельность». Если в первом случае это форма правового воздействия на государство со стороны социальных структур, то во втором - это легальные правоотношения по взаимодействию общества и властных структур в конкретном государстве. Считается, что коррупция и иные внеправовые явления проявляются там, где по разным причинам отсутствует действенный механизм лоббистской деятельности. В США для обозначения легального лоббизма используется понятие lobbying activity (лоббистская деятельность).

Понятие лоббистской деятельности было институционализировано после Второй мировой войны. В 1946 г. в США приняли Акт о регулировании лоббирования на федеральном уровне, который предусматривал регистрацию и отчетность лиц, которых нанимали осуществлять лоббистскую деятельность в Конгрессе. Он просуществовал 50 лет вплоть до принятия Закона об открытости лоббистской деятельности (1995 г.), который является на данный момент юридической базой для регулирования системы представления интересов в США.

Отметим, что в России данная деятельность до сих пор не институционализирована, поскольку не существует специального регулирующего закона. В итоге лоббисты работают по принципу «разрешено все, что не запрещено законом». Вполне возможно, что такая позиция устраивает большинство политических акторов, и поэтому в вопросе регулирования лоббистской деятельности в России сохраняется статус-кво.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что лоббизму свойственны следующие характеристики:

• наличие субъектов и объектов лоббизма. Объектами выступают органы власти различного уровня и различного статуса, а также конкретные их представители. Субъектами могут выступать как бизнес и институты гражданского общества, так и другие органы власти;
• целью лоббизма является оказание влияния на принятие решений властными структурами;
• содержанием лоббистской деятельности является представление и защита интересов конкретной социальной структуры, причем, как правило, небольшой по размеру в масштабах всего общества;
• условием лоббистской деятельности является наличие определенных институциональных рамок, установленных в государстве. Это позволяет лоббистам использовать правила игры, которые принимают и реализуют все участники политического процесса. Законодательное регулирование лоббизма является всего лишь одной из форм институционализации деятельности в границах политической системы.

Можно выделить также дополнительные характеристики лоббизма:

• лоббистская деятельность, как правило, имеет профессиональный характер;
• лоббистская деятельность чаще всего выступает в форме посредничества между государственными органами и влиятельными группами интересов, коммерческими корпорациями и организациями, политическими партиями, общественными структурами, конкретными гражданами.

Таким образом, лоббизм - это внутриинституциональная деятельность акторов, заинтересованных в воздействии на органы власти с целью принятия выгодных им решений.

В отечественной науке проблемным является вопрос разграничения двух близких, но не равноценных понятий - лоббизм и (77?. Как мы уже отметили, часть исследователей считают лоббизм технологией (77?. Но так ли это справедливо?

Термин «лоббизм» имеет более глубокие исторические корни, чем (77?: последний появляется только в 1970-е гг. в США, а в Европе - в 1980-1990-е гг. Связано это с переходом в постиндустриальное общество, где коммуникация играет ключевую роль. Как следствие, изменилась структура публичного пространства, возросло внимание общественности и СМИ к деятельности крупных финансовых игроков, в особенности ТНК, которым приходится выстраивать «особые» отношения с обществом, государством, СМИ.

Под С/? в широком смысле обычно понимают отношения социальных субъектов с органами власти. Таким образом, выстраивание долгосрочных, доверительных, эффективных коммуникаций с властными структурами - основная цель (/^-специалистов.

А.Б. Шатилов и Л.С. Никитин определяют (77? как системную работу социальных субъектов по изучению и мониторингу действий органов государственной власти и чиновников, а также донесению до них позиции компании по тому или иному вопросу.

• различия в целях и времени их достижения. Лоббизм направлен на достижение конкретного результата, что соответствует принципам проектной работы. (77? - это стремление создать и поддерживать процесс коммуникации, это системная работа, которая может растягиваться на годы;
• разница в субъектах влияния. Лоббистская деятельность, как мы отмечали, чаще всего посредническая, что объясняется специфичностью сферы принятия решений. GTf-деятельностыо чаще всего занимаются сами субъекты (например, крупные корпорации создают специальные отделы или департаменты, которые целенаправленно занимаются только этим видом деятельности);
• различия в объектах влияния. Традиционные формы лоббизма предполагают тесный межличностный контакт с лицами, принимающими решения, - политиками, государственными деятелями, чиновниками. Соответственно, лоббисты сильно зависимы от субъективных оценок и предпочтений конкретных персоналий. Объект (//^-деятельности обезличен, поскольку на первое место выходят институты, которые могут оказывать влияние на успешность функционирования субъекта;
• разница в методах и подходах реализации целей. Для (^-специалиста не обязательно в совершенстве располагать информацией о процессе принятия политических решений, однако он обязан знать и применять инновационные коммуникативные технологии, применяемые в маркетинге, PR- и избирательных кампаниях;
• эмоциональный окрас терминов. На первый взгляд слово «лоббизм» имеет негативный оттенок, связанный с пониманием этой деятельности как чего-то скрытого от глаз обычного человека, как одного из проявлений коррупции. GR как минимум имеет нейтральный, а возможно, и позитивный оттенок.

На наш взгляд, наиболее удачным является позиционирование GR как специфического вида /’/(-деятельности. Если принять за основу выработанное в рамках Петербургской школы PR определение Public Relations, то Government Relations органично вписывается в него в качестве составной части.

PR - это управленческая коммуникативная деятельность (совокупность социальных практик), направленная на оптимизацию взаимодействий социального субъекта со значимыми сегментами социальной среды - с его общественностью.

Поскольку государство является одним из общественных институтов, отношения коммерческих и некоммерческих структур с государством можно рассматривать как вид пиара.

По определению В.А. Ачкасовой, Е.И. Минтусова и О.Г. Филатовой, Government Relations - это управленческая коммуникативная деятельность социального субъекта, направленная на создание и поддержание им системы взаимоотношений с органами публичной власти с целью создания благоприятной среды функционирования данного субъекта.

В зарубежной науке можно встретить еще ряд терминов, которые близки к лоббизму по содержанию. Так, например, в Америке существует термин issues management , который можно перевести как управление проблемами. Смысл его заключается в том, чтобы не доводить проблему до такого состояния, когда проблемы оказываются разрешимы только путем воздействия на принятие решений органами власти.

Еще одно понятие public affairs - публичные дела - призвано заменить понятие «лоббизм», имеющее негативное значение. Например, в Великобритании лоббисты называют себя /М-консуль- тантами. Фактически это тот же лоббизм, только с оттенком «незапятнанной репутации» и высокой социальной ответственности субъектов.

Исторические данные свидетельствуют, что группы интересов сущест­вовали на протяжении всей истории человечества. Понятия «лобби», «лоббизм», «лоббирование» и другие его производные заимствованы из англоязычной политической терминологии.

Термин «лоббизм» возник в американской политической жизни примерно в первой половине XIX в. Представители различных заин­тересованных групп проводили многие часы в кулуарах (lobby - кулу­ар, холл, вестибюль) залов заседаний законодательных органов США, надеясь поговорить с законодателями и повлиять на их решения.

Лоббизм оформился в организации первоначально в США. Закон о регулировании лоббизма был принят там в 1946 г. В 1995 г. вступил в силу Закон «О раскрытии лоббистской деятельности». Согласно ему, в США официально зарегистрировано более 15 тысяч лоббистских ор­ганизаций и индивидуальных лоббистов. Число лоббистов в Вашинг­тоне намного превышает количество депутатов обеих палат Конгрес­са США. В Великобритании их называют парламентскими агентами. Лоббистские организации имеют форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро, создаваемых при законодательных и прави­тельственных органах. Основная задача этих организаций - добиться отражения или закрепления в принимаемых нормативных актах и ре­шениях частных интересов групп и организаций (профессиональных, корпоративных, общественно-политических), не противоречащих об­щественным интересам.

В теоретическом плане лоббизм можно квалифицировать как один из механизмов реализации представительства между обществом и го­сударством, между корпоративными группами и органами власти. Со стороны общества этот механизм суть своего рода специфическая си­стема функционального представительства групповых интересов в ор­ганах государственной власти (в Государственной думе РФ), в раз­нообразных направлениях перекрывающая и дополняющая систему географического представительства в парламенте и восполняющая отсутствие таковой системы в исполнительных органах власти.

Сущностная характеристика лоббизма как системы функциональ­ного представительства групповых интересов заключается в том, что в теории - это система непосредственного (прямого) представитель­ства. Каждая заинтересованная группа может довести до сведения органов государственной власти свое мнение по рассматриваемым во­просам и отстаивать свои позиции. Для некоторых групп, далеких от коридоров власти, маловлиятельных либо не способных осуществлять мощные кампании воздействия на государственные органы, законно обеспеченная возможность лоббировать свои интересы в государст­венных структурах - практически единственный шанс попытаться реализовать свои цели.

Множественность участвующих в лоббизме организаций, отра­жающих социально-экономическую и политическую структуру об­щества, характеризует политическую природу лоббизма. Так, можно представить лоббизм в теоретической конструкции. Но, будучи по­груженной в реальную действительность российской демократии, эта конструкция обрастает разными характеристиками, свидетельствую­щими о том, что лоббизм - обоюдоострый инструмент, способный как сотворить обществу благо, так и нанести вред.

В целом социально-политическими предпосылками лоббизма яв­ляются следующие: во-первых, лоббистские группы выступают по­средником между гражданами и Государственной думой Российской Федерации; во-вторых, лоббизм выполняет функции организации плюрализма общественных интересов; в-третьих, дополняет консти­туционную систему демократического представительства, позволяя участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам, которые не имеют иной возможности.

Из всего сказанного можно заключить, что современный парла­ментский лоббизм начал формироваться в систему функционального представительства групповых интересов лишь тогда, когда во взаимо­действии друг с другом в полную силу заработали два мощных фак­тора, стимулировавшие и продолжающие стимулировать развитие

потребностей в таком представительстве. Этими факторами являются политические и экономические детерминанты, свойственные деятель­ности российской власти в рыночных условиях.

Там, где возникают рыночные отношения, функционирующие под эгидой демократической политической системы, общество неизбежно начинает структурироваться в сторону усложнения, превращаясь по мере созревания рыночных механизмов и стабилизации демократиче­ских процессов в развитую систему множества разнообразных, хорошо организованных экономических и иных групповых интересов. Между ними устанавливаются сложные отношения сотрудничества и сопер­ничества, продуктивного взаимодействия и суровой конкуренции. В результате постоянно формируются групповые притязания, вспы­хивают межгрупповые противоречия и конфликты, удовлетворить или погасить которые во многих случаях способно только государство.

Лоббизм в российских условиях - объективное явление демократи­ческой политической системы, неизбежная принадлежность общества, которое допускает плюрализм в качестве нормы своей жизнедеятель­ности. Благодаря цивилизованному лоббизму все заинтересованные группы могут доводить до сведения Государственной думы свои мне­ния по рассматриваемым законам, отстаивать свои позиции, добивать­ся решений законными методами, но для этого нужен закон, регулиру­ющий эту деятельность.

Современный лоббизм - это система целенаправленного воздейст­вия определенных социальных сил на властные структуры - законода­тельные, исполнительные, судебные - в целях удовлетворения своих интересов. В наши дни лоббирование стало неотъемлемой составной частью политической жизни практически во всех странах с развитой рыночной экономикой, демократическим политическим режимом.

В системе лоббизма тесным образом переплетаются самые разно­образные интересы: политические, экономические, правовые, социаль­ные и многие другие. Однако при всем многообразии сталкивающихся здесь целей преобладают, бесспорно, экономические. Структуры по­литической власти чаще всего лоббируются по поводу экономических интересов. Поэтому изучение института лоббирования весьма важно для понимания проблемы взаимодействия экономики и политики. В данном разделе рассмотрены вопросы, раскрывающие содержание указанного понятия, причины его возникновения, формы и условия становления цивилизованного лоббирования, механизм, а также зада­чи становления системы цивилизованного лоббизма в России.

Мировой опыт показывает, что институт лоббизма сложился прак­тически во всех государствах. Разумеется, масштабы и формы лоб­бистской деятельности в разных странах неодинаковы. Институт лоббизма образовался в известной степени стихийно, и все попытки государств искоренить его оказываются безуспешными. Это объясня­ется тем, что существует ряд общих причин, питающих процесс созда­ния и развития лоббизма. Основные причины организационного фор­мирования групповых интересов в органах государственной власти России - это, во-первых, политические проблемы периода демократи­ческих преобразований, порожденные особенностями развития и фун­кционирования самой политической системы, многопартийностью, усилением роли международного фактора, особая специфика полно­мочий и функций, закрепленных за парламентом в Конституции РФ; во-вторых, традиционные предпосылки, связанные с историческим развитием социума, характеризующиеся борьбой нового со старым, неравномерностью и непрямолинейностью исторического развития, обусловливающие необходимость отстаивания групповых интересов для того, чтобы выжить и развиваться; в-третьих, необычайная плю-ралистичность социального пространства, характеризующаяся нали­чием множества разнонаправленных групповых интересов, установок, ценностей мировосприятия, идеологий, потенциальных и реальных психологических сил, способности социальных групп к адаптации в современных условиях. Среди иных причин развития лоббистской деятельности можно отметить следующие:

1. Наличие двух основных систем влияния на властные структу­ры - партийной и лоббистской. В цивилизованном, правовом, демократическом государстве осуществляется наиболее полное представительство социальных и иных интересов, а это значит, что политические решения наиболее адекватно отвечают социальному и политическому заказу общества.

2. В условиях демократии сформировавшееся автономно от государ­ства гражданское общество не может не взаимодействовать с го­сударством. Центральный канал такого взаимодействия - лобби­рование в государственных структурах многообразных интересов организаций гражданского общества. Налаженная и четко регла­ментированная система лоббирования дает возможность представ­лять в государственных органах важнейшие интересы обществен­ных объединений, способствовать совершенствованию отношений между государством и обществом.

3. В странах с федеративным устройством возникает необходимость в лоббировании региональных интересов.

4. В условиях многопартийности и политической конкуренции оппо­зиционные партии лоббируют в структурах власти принятие вы­двигаемых ими проектов и предложений.

5. В многонациональных государствах объектом лоббирования могут выступать разного рода национальные интересы.

6. В условиях современного демократического общества существуют многочисленные общественные движения и организации (профсою­зы, молодежные, женские, экологические движения, структуры НКО и т. д.), которые лоббируют свои интересы в органах государ­ственной власти.

7. Отрасли экономики, крупные хозяйствующие субъекты также име­ют разнообразные интересы и проблемы, решение которых требует целенаправленного воздействия на государственные структуры. Таким образом, можно утверждать, что возникновение и функцио­нирование института лоббизма имеет объективную основу. Стремле­ние различных негосударственных структур удовлетворять жизненно важные для них интересы посредством целенаправленного воздейст­вия на органы государственной власти вполне оправданно.

Отсюда вывод о том, что использование методов политического лоббирования при реализации отдельными субъектами политическо­го менеджмента конкретных политических проектов является вполне естественным и даже необходимым направлением политико-управ­ленческой деятельности. Проблема заключается в другом, а именно в том, что средства лоббирования могут быть очень разными - от ци­вилизованных до криминальных. Естественно, что демократическое общество может признать и легализовать лоббистскую деятельность только в цивилизованной форме.

Опасность применения криминальных форм лоббизма особенно велика в обществах переходного периода. Именно с этим обстоятель­ством связано во многом негативное восприятие лоббизма в современ­ной России, что накладывает свой отпечаток и на применение соот­ветствующих политико-управленческих технологий в политическом менеджменте.

Поэтому важно знать некоторые условия формирования и функцио­нирования цивилизованного лоббизма. Среди них выделяются следу­ющие:

1. Легализация лоббистской деятельности. Прежде всего речь идет о системе правового ее обеспечения, принятии соответствующих законодательных и процессуальных норм лоббистской деятельнос­ти.

2. Важным условием цивилизованного лоббизма является контроль и регулирование его функционирования. В развитых демократиче­ских странах в этих целях применяется, например, система контроля за деятельностью лоббистских групп и организаций, включающая

их регистрацию, лицензирование, налоговый контроль, санкции за нарушение установленного порядка лоббирования и т. д.

3. Условием цивилизованного лоббизма выступает широкая глас­ность двойного характера. Во-первых, должна предоставляться обширная информация о деятельности лоббистских организаций, вплоть до сведений об их общем финансовом положении и суммах, расходуемых на реализацию лоббируемых проектов; во-вторых, информация о деятельности органов власти, использующих услуги лоббистов, в частности о том, какие решения с участием каких лоб­би были приняты.

4. Цивилизованный лоббизм может сформироваться лишь в случае признания властью и обществом двух важных обстоятельств: ин­ститут лоббизма может работать во благо общества в целом; лоб­бизм в тех или иных формах уже интегрировался в политическую систему страны, поэтому необходимо придать ему цивилизован­ную форму.

5. Условием формирования цивилизованного лоббизма является вы­сокий уровень профессионализма самих лоббистских структур, по­скольку это очень сложный вид деятельности. Он требует больших профессиональных знаний в сфере экономики, права, политики, управленческих технологий и т. д. Поэтому нужно немалое время, чтобы сформировались высокопрофессиональные кадры цивили­зованных лоббистов.

6. Наконец, важным условием цивилизованной лоббистской дея­тельности является разрешение заниматься ею только официально зарегистрированным в установленном порядке лоббистским орга­низациям. Это позволяет совершенствовать весь процесс лоббиро­вания уже в том отношении, что ставит преграду перед неформаль­ным, теневым лоббизмом.

Само слово «лоббизм» неоднозначно оценивается общественным сознанием, ибо имеет как легальный, так и теневой смысл. Если гово­рить о втором содержании, то, как правило, лоббизм приобретает здесь сугубо отрицательное значение, нередко синонимичное понятиям «протекционизм», «подкуп», «покупка голосов в чьих-либо корыст­ных или узкопартийных интересах». До сих пор слово лоббизм ассо­циируется в массовом сознании с негативными проявлениями полити­ки. Даже среди специалистов, занимающихся проблемами лоббизма, отношение к нему неоднозначное. Причины негативного восприятия скрываются в неоднозначной природе лоббизма как политического явления и в особенностях российского лоббизма. Теоретическое ос­мысление темы лоббирования затруднено по причине слабой разрабо­танности категориального аппарата.

В результате до сих пор среди политологов отсутствует единое понимание термина «лоббизм», что препятствует системному ана­лизу проблемы на основе общей исходной базы. Отчасти расхожде­ние в трактовках лоббизма объясняется тем, что научный процесс не стоит на месте и часто происходит изменение содержания научных категорий, а иногда и отмирание термина, замена его более подхо­дящим. Категория «лоббизм» претерпела эволюционные изменения и в итоге оказалась скорее публицистическим понятием, чем науч­ным. Эволюция термина происходила как в зарубежной, так и в оте­чественной политологии, но в совершенно различных направлени­ях. Пик популярности термина «лобби» в англоязычной литературе приходится на 50-60-е гг. XX в. Однако он имел уже несколько иное значение, чем столетие назад, когда лоббизм впервые приобрел поли­тическое звучание и обозначал покупку голосов за деньги в коридо­рах конгресса.

В зарубежной политологической традиции лоббизм охватывал не только давление на парламент. Под лоббизмом часто понимался весь процесс взаимодействия государства и гражданского общества. Одно из наиболее удачных определений в те годы сумел дать английский политолог С. Файнер, который обозначил лоббизм как «любую дея­тельность организаций, влияющую на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям не готовы сами принять непосредст­венную власть в стране»1. С теоретической точки зрения в настоящее время лоббизм является частью более широкого научного интереса, посвященного группам интересов и проблемам представительства ин­тересов.

В проекте Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» лоббизмом считается «деятельность юридических и физических лиц в отношении феде­ральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации». Однако с пози­ций политического менеджмента политологи исходят из более широко понятия лоббизма.

При этом определяющее значение имеет не только факт лоббист­ской деятельности, отраженный в этом скорее юридическом, чем по­литологическом определении, но и ее специфика, взаимосвязь с поли­тическими институтами.

Суммируя различные современные трактовки лоббизма, можно выделить наиболее важные его характеристики:

♦ это специфическая система функционального представительства групповых интересов в органах государственной власти, дополня­ющая и в разнообразных направлениях перекрывающая систему географического представительства интересов, осуществляемого депутатами парламента;

♦ это процесс приведения формальной власти в соответствие с влас­тью фактической;

♦ это система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздейст­вия на законодательную и административную деятельность госу­дарственных органов.

Лоббизм весьма жестко связан с политической властью. Можно вывести закономерность: его больше там, где власть более реальна; это своего рода признак власти. Поэтому считать, что лоббизм - давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок, или так называемых групп давления, - значит, не пони­мать механизма и самой сути властвования. Наиболее мощные группы давления и есть фактическая власть, не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия реше­ний.

Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от кланов, нередко мало что могут предпринять без согласования сво­их намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути, являются. Лишь в переходных обществах, где традиционные группы давления уничтожены или ослаблены, а новые еще не сложи­лись, относительно независима роль отдельной «самодостаточной» личности (вождя, диктатора) и ощутимо влияние его харизмы.

Лоббизм, таким образом, не просто артикуляция (представление) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономи­ческих) в структурах власти, а процесс приведения формальной влас­ти в соответствие с властью фактической.

Конечно, лоббированием своих интересов занято и множество мел­ких либо маловлиятельных групп. Однако давление разного рода об­щественных организаций и объединенных граждан на власть - к со­жалению, периферия лоббизма, а стержнем его является обеспечение принятия решений в интересах ведущих групп давления как структур реальной власти, сформировавшихся на базе крупнейших корпора­ций. Последнее обстоятельство имеет для политического менеджмен­та определяющее значение.

Лоббизм как социально-политическое явление возникает тогда, когда уже существуют два необходимых условия:

♦ возникает большое многообразие интересов в обществе вследствие его социальной дифференциации;

♦ расширяется доступ к власти на основе политического плюрализ­ма, что характерно прежде всего для демократических режимов.

В связи с тем что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы, возникает проблема очередности, приоритета их осуществления. Отсюда следует законо­мерность стремления различных групп и слоев общества воздейст­вовать на поведение государства в елях переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать выгодные для них управ­ленческие решения.

Научный анализ института современного лоббизма позволяет вы­делить его положительные и негативные стороны.

В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, жиз­ненно необходимое явление, выступающее в качестве института де­мократического процесса. Ведь лоббизм как система разнообразных групповых интересов - столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нем этих разнообразных групповых интересов, каж­дый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание вла­стей. Лоббизм в этом смысле есть форма законного влияния групп дав­ления на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определенных социальных структур (орга­низаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан).

Плюсы лоббизма заключаются в следующем:

♦ влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в опреде­ленном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им боль­шую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать то или иное лобби в своих интересах;

♦ лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная под­держка какого-либо законопроекта или оппозиция к нему, оказы­вается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации своего рода соперник бюрократии, учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многие из своих позиций в сфере защиты интересов различных со­циальных групп и слоев. Этот вакуум должен быть заполнен соот­ветствующими структурами гражданского общества;

♦ лоббизм создает возможности для обеспечения интересов мень­шинства, ибо выступает в качестве специфической формы прояв­ления политического плюрализма. При детальном изучении влас­ти в американском обществе в центре внимания оказывается не большинство, а меньшинство - лобби, группы давления, группы, представляющие региональные интересы, руководители корпора­ций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих парламентские расследования;

♦ лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосу­дарственных структур. С помощью лоббирования они сами стара­ются решать свои проблемы, обладая определенным выбором пу­тей и средств подобного решения;

♦ это средство применяется как своеобразное социально-полити­ческое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей. При таком подходе лоббизм выступает как инициатор активизации каких-либо процессов и явлений;

♦ он позволяет расширить информационную организационную базу принимаемых решений и заостряет внимание на определенных кричащих проблемах. Лоббисты обеспечивают органы власти пото­ком информации по тому или иному вопросу, который и выносит­ся на парламентское слушание, информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем общественном уровне и других уровнях. Через лоббирование интересам различных групп и слоев придаются злободневность, актуальность, социальная значимость. Властные структуры убеждаются в приоритетном оперативном и полном их удовлетворении. Лоббирование выступает в виде си­стемы аргументации, механизма подготовки и принятия соответ­ствующих актов;

♦ лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной властей. Разделение властей не противопоставляет их друг другу, оно должно иметь рабочий характер. Поэтому взаимопомощь министерских лоббистов и депу­татских комитетов - на пользу делу, она лишена корыстного ин­тереса и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни;

♦ лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достиже­ния компромиссов, способ взаимного уравновешивания и прими­рения между собой разнообразных интересов. Общепризнано, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противо­положные интересы своих хозяев, как это ни странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия различых сил и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, ведь в конце концов стержень лоббизма - взаимовыгод­ное сотрудничество.

К негативным сторонам лоббизма относятся следующие характе­ристики:

♦ лоббизм может стать инструментом приоритетного удовлетворе­ния иностранных интересов в ущерб интересам отечественным, то есть реализоваться подчас как «непатриотическое» средство;

♦ он выступает иногда проводником неправильного воздействия (давления) на государственные органы, и в таком случае уже надо говорить о его преступных видах, которые подтачивают фундамент власти;

♦ лоббизм может служить фактором развития и защиты ведомствен­ности, местничества, национализма и т. д., усиливать крайние фор­мы удовлетворения специнститутов;

♦ он таит в себе немалую опасность «размывания» народовласт­ных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп;

♦ лоббистские действия выступают в определенных условиях в фор­ме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результат лоббизма большого бизнеса несравнимо выше (главным образом ввиду финансовых возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестаби­лизировать обстановку, дисбалансировать интересы, способство­вать повышению напряженности;

♦ зачастую блокируются действительно нужные управленческие решения, возникают препятствия к удовлетворению общественно ценных интересов, способствующие осуществлению интересов чи­новничьих;

♦ лоббизм иногда существенно мешает стабильной и оперативной го­сударственной политике, ибо может быть направлен, например, на постоянное перераспределение бюджета, «перетягивание одеяла на себя», на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой;

♦ лоббизм может использоваться как инструмент для обогащения отдельных слоев, элит, лоббизм как таковой - существование мощ­ных групп людей у власти, принимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу. Крайним выражением негативного лоббирования могут выступать

незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно вследствие подобной практики влияния на управленческие решения. Разумеется, это лишь одна сторона, показывающая не только силу и возможности различных социальных структур, но и уязвимые, сла­бые места власти.

Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть упо­треблен либо на благо всего общества, либо в узкогрупповых интере­сах, все зависит от социально-экономической политики и культурного фона, от обстоятельств, которые могут наделить лоббизм как плюсами так и минусами.

В связи с тем что лоббизм создает широкий набор возможных по­следствий, он нуждается в упорядоченном юридическом оформле­нии. Общество и государство должны совместно участвовать в на­лаживании механизмов трансформации негативного лоббирования в позитивное, сводить к минимуму его вредные результаты и послед­ствия.

Для того чтобы он приносил пользу всему обществу в большей степени, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода СМИ, устойчивое гражданское общество.

Безусловно, лучше создавать легальные формы лоббирования, чтобы их можно было контролировать. Но абсолютный контроль над данным явлением установить невозможно. Лоббизм многогранен, во­площается зачастую в уникальных формах в различных странах ввиду их своеобразия. Лоббизм чаще всего преследует экономические цели, но поскольку только ими не ограничивается, то по степени влияния на принятие тех или иных политических решений, несомненно, приобре­тает политический характер.

3.9.2. Лоббизм как инструмент политического менеджмента

Политический лоббизм означает профессиональную и корпоратив­ную формы деятельности, призванной обеспечить нужное полити­ческое решение. В отличие от иных форм политического давления политический лоббизм - легальный профессиональный вид об­щественной деятельности (в США он существует в таком качестве с 1946 г., в других странах считается чем-то предосудительным, вроде формы коррупции). Политический лоббизм - не просто закулисная интрига политиков, но целая система аргументации, механизм под­готовки и принятия решений, реализующих интересы лоббирующих групп. Поэтому политический лоббизм есть непартийный цивилизо­ванный и упорядоченный законом способ воздействия и давления сил и интересов гражданского общества на государственный аппарат1.

Лоббизм реализует ряд функций, имеющих существенное значение для политического менеджмента. Среди них можно выделить такие, как:

♦ артикуляция и агрегация интересов различных политических и со­циальных групп общества;

♦ партийное, социальное и корпоративное представительство в си­стеме органов государственной власти;

♦ участие в процессе разработки и принятия политических решений;

♦ разработка программ взаимодействия с властью для решения кон­кретных политических проблем;

♦ построение такой стратегии взаимоотношений с властью, которая позволяла бы добиваться законодательного закрепления большин­ства принимаемых данными организациями решений.

В проекте Закона Государственной думы «О регулировании лоб­бистской деятельности в федеральных органах государственной влас­ти» (1996) лоббизм определяется как деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации.

Основа лоббизма - та или иная социальная, политическая, этни­ческая или какая-либо другая группа, движение. Частично механизм лоббирования находится под контролем, но сама природа этого фено­мена исключает возможность полного контроля. Существование лоб­бистских организаций обычно не связано с усложнением парламент­ских и правительственных структур, с дополнительными нагрузками на бюджет.

Реального законодательного регулирования лоббистской деятель­ности в нашей стране до сих пор не существует: не принят закон о ре­гулировании лоббистской деятельности (как это сделано, например, в США) и отсутствует система специальных нормативных актов, ко­торые могли бы заполнить этот вакуум (как это сделано в Германии). В качестве фундаментальной основы законодательства о лоббизме в нашей стране можно считать положения ст. 30, 32 и 33 Конститу­ции РФ о праве граждан создавать объединения и общества, обра­щаться в государственные органы, участвовать в управлении государтвом. Главное обоснование лоббистской деятельности содержится в ст. 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и кол­лективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Таким образом, физическое лицо обладает воз­можностью вступать в контакт с властными структурами. Отсутствие в статье уточнения о цели этих обращений позволяет рассматривать деятельность лоббиста как реализацию на практике ст. 33 Конститу­ции. Подобное же право обосновывает лоббизм, например, в Германии.

Гарантии правомерности существования главного субъекта лоб­бизма - групп интересов и союзов - содержатся в п. 1 ст. 32: «Граж­дане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представи­телей» и в п. 1 ст. 30: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интере­сов. Свобода деятельности общественных объединений гарантиру­ется». Статья не регламентирует, как именно союзы могут защищать свои интересы, но уточнение о свободе их деятельности, которое также можно добавить положением п. 2 ст. 45 о праве каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, позво­ляет допустить в числе прочих и разрешенные лоббистские методы1.

Дополнительным фактором является также наличие законов, ре­гулирующих правовые отношения в смежных с лоббизмом сферах деятельности. Первым среди таких нормативных актов стал Феде­ральный закон об общественных объединениях, принятый Государст­венной думой в апреле 1995 г. Согласно ст. 27 Закона, общественные объединения имеют право участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, прово­дить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования... представлять и защищать свои права, законные интересы своих чле­нов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, местного самоуправления и общественных объединениях.

Подобная неопределенность, когда одно и то же слово употреб­ляется в совершенно противоположных значениях, лишний раз дока­зывает необходимость существования специальных нормативных ак­тов в этой области. Попытка законодательно урегулировать лоббизм была предпринята 6 июня 1994 г., когда в Государственную думу был

внесен проект Закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», но принят он, одна­ко, не был.

Еще одной важной проблемой институционализации лоббизма в России можно назвать неструктурированность интересов различных групп общества. При этом если предприниматели, как самая активная часть общества, осознают свои интересы, что выражается в создании целого ряда их союзов, ассоциаций и советов, то остальной российский социум все еще не осознал необходимости объединения, хотя в других странах именно такие организации обладают огромнейшим влиянием, так как представляют интересы потенциальных избирателей.

К настоящему времени лоббизм в России прошел ряд этапов в сво­ем развитии. В СССР лоббизм носил в основном отраслевой харак­тер, и в списке приоритетных отраслей безусловное лидерство было у отраслей военно-промышленного комплекса. С распадом Советско­го Союза окончательно исчезла и идеологическая составляющая лоб­бистских отношений.

В посткоммунистический период российское государство остро нуждалось в расширении политической базы в обществе, включая под­держку со стороны нарождающегося российского предпринимательст­ва. И капитал откликнулся на эти призывы. Сближение государства и капитала проходило по линии установления привилегированных связей с наиболее крупными финансовыми структурами, способными взять на себя функцию агентов государства или высшего политическо­го руководства. Основными вехами этого процесса стали учреждение института уполномоченных банков, акционирование Общественного российского телевидения в 1994 г. и залоговые аукционы 1995 г. Обы­чно такого рода связи принимали форму патронажа со стороны кон­кретных государственных чиновников достаточно высокого ранга1.

Залоговые аукционы дали мощный импульс к укреплению новой бизнес-элиты (характерно, что участие в этих аукционах также опре­делялось близостью к власти2). До этого момента она состояла из финансистов, которые имели огромные связи в политическом мире, однако их роль в экономике не была существенной: крупнейшие пред­приятия им еще не принадлежали3. После решения о залоговых аук­ционах крупным финансистам представилась возможность упрочить свое положение в экономике и политике. Именно тогда формирова­лись ядра будущих олигархических империй, а в ходе выборов обкаты­вались новые технологии воздействия на власть. В это время во второй Госдуме кулуарный лоббизм расцвел еще более пышным цветом. Тон в нем стали задавать мощные финансово-промышленные группы, ин­тересы которых зачастую совпадали, но нередко приходили в столкно­вение друг с другом. Явных фаворитов среди лоббистских структур не было. Возник класс профессиональных лоббистов, среди которых наи­более эффективными себя зарекомендовали потерпевшие поражение на выборах депутаты, бывшие руководители отраслевых ведомств, со­трудники аппарата правительства и Госдумы. За отдельными законо­дателями и целыми депутатскими фракциями закрепилась устойчивая репутация представителей определенных корпоративных интересов1.

Финансовый кризис, разразившийся 17 августа 1998 г., был потря­сением не только для российского общества, но и для бизнес-элиты. Отношения симбиоза сменились открытым противостоянием: власть (объект лоббизма) больше не желала находиться под прямым влияни­ем предпринимателей (субъекта лоббизма). Новый российский прези­дент В. В. Путин вел себя уже совершенно иначе: стадия конфликта с влиятельной олигархической прослойкой плавно перешла в ста­дию подавления последней, причем власть, однако, не была до кон­ца в этом последовательной. После либерализации цен и дальнейшей приватизации в российском государстве появился олигархический лоббизм как система взаимоотношений власти и крупного капитала, характеризующаяся вхождением представителей бизнеса во власть, их активным участием в выработке и реализации государственных решений. Данный этап в развитии лоббизма закончился в самом на­чале 2000-х гг., когда была провозглашена идея равноудаленности от власти олигархов и предпринят ряд системных мер по выстраиванию политической вертикали власти.

Начинается новый этап в развитии российского лоббизма: значе­ние ограниченного числа влиятельных лоббистов стремительно пада­т, государство демонстрирует желание и готовность сотрудничества с различными группами интересов, но только в соответствии с их ре­альной ролью в экономической жизни страны. В итоге деятельности власти в 2000-2002 гг. крупные собственники-лоббисты, по всей види­мости, лишились возможности напрямую влиять на принятие государ­ственных решений. Однако они не исчезли и продолжают заниматься в России бизнесом, только теперь их бизнес уже не носит публичный характер. В коридорах власти теперь частыми гостями являются мно­гочисленные представители корпораций, причем некоторые из этих корпораций помимо экономического обладают еще и заметным соци­альным значением в жизни страны.

В рамках сформировавшейся к настоящему времени в России специфической системы представительства интересов существует ряд обстоятельств, детерминирующих лоббистскую деятельность. Во-первых, отсутствует нормативная база, регулирующая лоббист­ские отношения. Попытки принять соответствующий закон ничем не увенчались. Несмотря на продолжение работы в данном направлении, каких-либо нормативных актов, реально регулирующих данную дея­тельность, в стране не принято. Во-вторых, власть, провозгласив идею равноудаленности олигархов и определив своей целью сотрудничест­во с бизнесом на паритетных началах, избрала, по всей видимости, ме­тод пошагового движения навстречу. Стали периодическими встречи предпринимателей с президентом РФ, активизируется сотрудничест­во с Торгово-промышленной палатой РФ, Союзом промышленников и предпринимателей и другим организациями. Следует отметить, что на данном этапе власть идет по пути политического регулирования, в том смысле, что данные отношения базируются исключительно на доброй воле руководства, попыток же выстроить соответствующую нормативную базу не предпринимается.

Одной из основных причин, препятствующих институционали-зации лоббизма (построению системы цивилизованного представи­тельства интересов), можно назвать отсутствие необходимой зако­нодательной базы (о чем писалось выше) и неструктурированность интересов различных групп общества.

Несмотря на наличие большого количества потенциальных групп интересов (будь то, например, автомобилисты, садоводы, организа­ции НКО и т. д.), в обществе не появляются сколько-нибудь значимые объединения с многочисленной членской базой. Единственной орга­низацией, способной в настоящее время отстаивать интересы граждан, можно назвать, пожалуй, только Федерацию независимых профсою­зов России. Хотя мировой опыт показывает, что в развитых демокра­

тических странах организации, представляющие различные группы интересов, весьма многочисленны и влиятельны. Предприниматели же (наиболее активная часть населения), понимая свой интерес, не смогли на данном этапе создать сколько-нибудь эффективное объе­динение, представляющие их интересы. Рост потенциала лоббистской деятельности связан также с необходимостью обеспечить гласность отношений между государственной властью и структурами, представ­ляющими группы интересов.

Понятно, что лоббизм в России будет развиваться дальше и без должного регулирования, но при этом он может приобретать самые разнообразные, в том числе и уродливые формы. В любом случае ис­пользование лоббистских технологий находит свое практическое при­менение в рамках задач политического менеджмента.

Демократическая трансформация российского общества привела к ряду новых явлений в общественно-политической жизни страны, в числе которых лоббизм. Российская особенность лоббизма - это преимущественно серые схемы, реализуемые через коррупционные действия в отношении тех лиц, которые принимают решения.

Предприниматели как наиболее активная часть населения, пони­мая свой интерес, прилагают определенные усилия к созданию сколь­ко-нибудь эффективных объединений, представляющих их интересы. Самыми заметными объединениями бизнесменов, появившимися в современной России, можно назвать Российский союз промышлен­ников и предпринимателей, Торгово-промышленную палату Россий­ской Федерации, Ассоциацию страховщиков России, Союз нефтепро­мышленников России, Союз машиностроителей России и Ассоциацию российских банков. Наиболее действенные среди них - Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) и Торгово-про­мышленная палата РФ (ТПП РФ). В 1992 г., в период своего создания, РСПП включал 2130 крупных государственных предприятий и 39 ас­социаций различных форм собственности, которые производили 65 % всей промышленной продукции России1. Если в начале своего суще­ствования РСПП отстаивал в основном интересы государственных предприятий, так как туда преимущественно вошли «красные дирек­тора», то с 2000 г. ситуация сильно изменилась. ТПП РФ - единст­венное объединение предпринимателей, действующее на основании отдельного закона «О Торгово-промышленных палатах в Российской Федерации». В структуру ее входят 156 территориальных торгово­

промышленных палат, около 100 объединений предпринимателей фе­дерального уровня, 450 предприятий и фирм, созданных с участием торгово-промышленных палат и образующих инфраструктуру обслу­живания предпринимательства на региональном уровне, 16 зарубеж­ных представительств, 6 смешанных палат, образованных с другими странами1. Представители ТПП РФ принимают участие в заседани­ях комиссий Правительства РФ по различным вопросам, участвуют в переговорах представителей власти с зарубежными представителя­ми и пр. Представляется, что именно за этим объединением будущее: обладая разветвленной сетью представительств и законодательным подкреплением своей деятельности, ТПП РФ, по всей вероятности, сможет в будущем стать действенным лоббистом интересов всего биз­нес-сообщества страны.

С позиций политического менеджмента лоббизм важно понимать во взаимосвязи с существующими системами представительства инте­ресов: партийно-парламентской (электоральной) и функциональной.

В современных демократических государствах сосуществуют два основных типа представительства интересов в политике: 1) система электорального представительства, когда каждый гражданин пред­ставляет свои интересы в индивидуальном порядке через участие в выборах; 2) система функционального представительства, не опосре­дованного выборами, когда частные интересы агрегируются в группо­вые и используют прямые связи с органами власти.

Сходство этих систем в том, что они выполняют в целом единую функцию и, если не учитывать разницу представляемых ими интере­сов, их можно считать частями одного целого (широко понимаемого представительства интересов).

Но если электоральное представительство осуществляется только через официальные институционализированные каналы (парламент), то функциональное представительство - это сочетание институцио­нализированных форм, таких как трехсторонние комиссии, консульта­тивные органы, и неинституционализированных, осуществляемых вне официальных структур, в том числе лоббизм.

Лоббизм является одним из институтов политического представи­тельства интересов. В то же время методы лоббизма используются не только в системе представительства функциональных интересов, но и во многих других сферах политико-общественной жизни, включая политико-управленческую деятельность. Место и роль лоббизма в си­стеме политического менеджмента можно понять с учетом ряда осо­бенностей лоббизма как общественного института.

Во-первых, лоббизм - это улица с односторонним движением, где отсутствуют взаимные обязательства участников, система функцио­нального представительства, напротив, предполагает в определенных случаях ответственность сторон за свои действия.

Во-вторых, лоббизм использует преимущественно неформальные связи. Он, как правило, представляет интересы, лишенные возможно­сти участвовать непосредственно в процессе принятия решений.

В-третьих, лоббирование предполагает, что взаимодействие осу­ществляется между государством, с одной стороны, и институтами гражданского общества - с другой.

Таким образом, лоббизм - это система неформализованного пред­ставительства интересов в политических решениях, и в политико-управленческом смысле он трактуется обычно как воздействие групп и представляющих их организаций на органы государственной власти с целью принятия или отклонения решений, затрагивающих интересы этих групп1.

Отношения между государством и общественными структурами развиваются таким образом, что последние могут мобилизовать своих членов на поддержку государства в обмен на благоприятные полити­ческие решения. Именно в этом заключается привлекательность лоб­бистских технологий в профессиональной деятельности современных политических менеджеров.

Лекция 8. Лоббизм как особая технология в функционировании властных отношений

1. Сущность лоббизма

Лоббизм — достаточно распространенное явление общественно-политической жизни различных стран, к тому же институциона-лизированное. Имея экономическую основу, он не ограничивается лишь сферой производства, а по степени влияния на принятие тех или иных политических решений приобретает немалое политическое значение , ибо за действиями лоббистов всегда находится какая-либо группа интересов. С такой трактовкой можно согласиться, но ее сле-дует уточнить. Требуются определенные оговорки.

1. Лоббизм — давление на государственные органы вообще, в том числе одной ветви власти на другую, вплоть до главы государства.
2. Парламентский лоббизм существует как правовой институт в США и некоторых других странах, связан с регистрацией лоббистов.
3. Давление со стороны корпоративных, частных и общественных организаций на государственные органы — это, возможно, наиболее емкое, сущностное определение интересующего нас явления .

В любом случае процесс лоббирования — это процесс подкрепле-ния экономических интересов политическими актами, достижения соответствия экономических шагов и политических решений . Лоб-бизм практически дополняет институциональную систему демокра-тического представительства, позволяя группам интересов, которые не имеют другой возможности, участвовать в принятии государ-ственных решений или, что важно, в обход легитимных процедур ускорять его.

Однако нельзя забывать о такой сущностной задаче лоббизма, как реализация групповых интересов через влияние на принятие решений органами власти .

Политический смысл лоббизм приобрел в конце XVIII — начале XIX в. В Соединенных Штатах лоббизм осуществлялся в соответствии с принятой в 1789 г. первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с жало-бами. В 1876 г. был принят закон, согласно которому все осуществляющие лоббистскую деятельность обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться у клерка нижней палаты парламента.

Долгое время под лоббизмом в США понималось откры-тое и настойчивое отстаивание прежде всего определенных внешнеполитических интересов . Именно этот смысл был вложен в Закон 1938 г. об иностранных агентах, обязываю-щий их регистрироваться и отчитываться о своей деятель-ности. Нормы закона применялись, если одна из сторон действовала от имени иностранного правительства, ино-странной политической партии, самостоятельного ино-странного субъекта, который занимался лоббистской дея-тельностью или являлся частью представительства этого иностранного клиента. Интересным является тот факт, что данный закон был принят в качестве меры по предотвраще-нию нацистской и коммунистической пропаганды в США. Только в 1966 г. в него были внесены поправки, сместив-шие акцент с пропагандистской на политическую и эконо-мическую деятельность.

Позднее, в 1964 г., термин «лоббирование» в США начал обозначать «покупку голосов за деньги в коридорах Кон-гресса», т.е. изначально лобби рассматривали как коррупци-онную составляющую . Такая практика сначала осуждалась общественностью, но потом закрепилась в политическом процессе многих западных стран. Пик популярности тер-мина «лоббизм» в западной социологии приходился на 50—60-е гг. XX столетия.

Под лоббизмом (англ. lobbyism , от lobby — кулуары) стали понимать давление на парламентариев путем личного или письменного обращения либо другим способом (организацией массовых петиций, потока писем, публикаций, подкупом) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которых — добиться принятия или отклонения законопроекта.

Некоторыми отечественными исследователями (Толстых) лоб-бирование рассматривается как процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти с целью добиться принятия выгодного для них политического решения .

Причина распространения лоббизма во многих западных странах объясняется расширением внепарламентского про-цесса взаимодействия государства и гражданского обще-ства в целях принятия определенных политических реше-ний . Некоторые люди по разным причинам не обращаются для защиты и продвижения своих интересов к партиям и движениям, стараясь решить свои вопросы кулуарно. Поэтому практика лоббирования частных интересов стала распространяться с парламентской сферы на исполнитель-ную и судебную власть. По определению английского иссле-дователя С.Э. Файнера , под лоббизмом понимается любая деятельность структур, влияющих на органы государствен-ной власти в целях содействия собственным интересам .

Таким образом, лоббизм как процесс выступает в каче-стве специфической деятельности людей по оказанию дав-ления на органы государственной власти с целью повлиять на процесс принятия ими решений . Это — система и прак-тика реализации интересов различных групп индивидов путем организованного воздействия на законодательную, административную и прочую деятельность государствен-ных органов.

1. Лоббизм как стратегия групп интересов

Лоббизмом можно считать особый автономный механизм давле-ния, нацеленный на принятие государственного решения, и просто одну из форм давления . Другое дело, что проявления такой связи могут быть различными, определяться характером и уровнем разви-тия экономических и политических отношений. Так, в США лоббизм узаконен как специфический легитимный институт. Во Франции он реализуется на различных регулярно проводимых совещаниях пред-ставителей крупнейшего бизнеса с властными структурами. Иногда лоббирование интереса происходит в рамках различных элитарных клубов.

Группы интересов — это естественный элемент политических от-ношений, реализующийся в различных формах и методах деятельно-сти, в том числе и лоббистской . Этот подход получил отражение в двух концепциях — плюралистической и корпоративной .

Впервые механизмы политического влияния через деятельность «групп интересов» в рамках плюралистической теории представил А. Бентли: «Все явления государственного управления есть явления групп, давящих друг на друга и выделяющих новые группы предста-вителей для посредничества в общественном соглашении». Отсюда он делает вывод, что лоббирование функционально. Это и послужило позднее обоснованию лоббистской деятельности как важной компо-ненты политического процесса .

Развивая идеи А. Бентли, Д. Трумен уточнил главный субъект влияния, выделяя категориальные, социальные и группы интересов .

К первой он относит случайные группы : дети, мужчины, женщины, левши, блондины и т. п.

Вторую выделяет по совокупности социальных интересов : про-фсоюзные, конфессиональные.

Третья подразделяется автором на простые и политические .

Простые «группы интересов » — это в значительной степени ва-риант социальных групп, имеющих общие установки, выдвигающих определенные требования к другим социальным группам: рабочие работодателям, пациенты врачам и т. п.

И только тогда, когда простые группы интересов воплощают свои требования к другим группам в форме обращений к власти, к прави-тельству , они становятся , по мнению исследователя, политическими группами интересов , именно они и являются лоббирующими струк-турами.

Целесообразно отметить, что если эти группы ставят своей зада-чей эффективное воздействие на власть, то они должны строить свою деятельность в соответствии с некоторыми правилами, порядками и практикой, существующей в обществе и государстве . Отсюда следует принцип легитимности, целесообразности «игры по правилам» .

Для обозначения каналов воздействия групп на властные струк-туры Д. Трумэн вводит специальный термин «точки доступа », позво-ляющий говорить о том, что не все и вся можно лоббировать, нужно изучать и знать эти наиболее важные и восприимчивые к влиянию «узлы», «нервные центры».

Следовательно, теория плюрализма отстаивает равенство воз-можностей представительства интересов . По закону все «группы влияния» имеют равные возможности, но при формальном равенстве у всех групп разные стартовые позиции. Решающее значение имеет близость к органам власти. Не случайно, что самые эффективные вложения — это вложения во власть.

Представители иной модели — теории корпоративизма (прежде всего, Ф. Шмиттер и Г. Лембрух) считают основными действующими лицами воздействия корпорации, образованные в условиях совре-менного общественного разделения труда.

В теории корпоративизма государство рассматривается как глав-ный инструмент выявления интересов. По мнению авторов этой кон-цепции, во многих сферах политики складывается узкая кооперация между политико-государственными институтами и соответствующи-ми группами (организациями) интересов .

Примерами подобного взаимодействия могут служить социаль-ное партнерство , трехсторонние соглашения между правительством, профсоюзами и предпринимателями .

Современную теорию корпоративизма зачастую называют нео-корпоративной, отражающей появление корпоративистских струк-тур, ранее не существующих или слабо изучаемых (остающихся под-час вне внимания исследователей) групп.

Говорить о том, в сторону какой концепции эволюционизирует Россия и как будут развиваться события, пока весьма затруднитель-но. Можно высказать лишь предположение, что сегодня более осно-вательно прослеживается корпоративная модель.

Сложившиеся в развитых странах принципы лоббирования во-преки обыденным представлениям — это не только закулисный под-куп (хотя и это имеет место), но и система аргументации, механизм подготовки, консультирования, содействия принятию соответствую-щих законов, политических решений , участия в других социально- конструктивных актах и др.

Лоббизм — многоступенчатое явление . Венчает его политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решения; середину составляет многочисленный отряд экспертов, консультан-тов, исполнителей. Часто это бывшие чиновники и государственные деятели, профессиональные юристы, специалисты по общественному мнению и т. п.

Некоторые механизмы лоббизма находятся п од контролем, но природа этого феномена исключает полную возможность такого кон-троля. Сильнейшим, к примеру, в США считается лоббизм военно-промышленного комплекса, а в нашей стране в настоящее время — давление естественных монополий, прежде всего, компрадорской ориентации. Уместно отметить, что существование и функциониро-вание лоббистских организаций обычно не связано с усложнением парламентских и правительственных структур, с дополнительными нагрузками на бюджет. Лоббисты сами зарабатывают себе на жизнь.

1. Классификация форм лоббизма

Многообразие форм лоббизма ставит вопрос о его классифика-ции, но распределение этого явления по тем или иным системообра-зующим основаниям все же условно, поскольку реализация того или иного подхода в чистом виде весьма затруднена. В жизни все взаи-мосвязано, взаимозависимо и реальное влияние — это часто совокуп-ность различных форм и методов лоббистской деятельности.

Российские политологи дают свою классификацию субъектов лоб-бизма , представляющих :

-отраслевые (монополистические или олигархические отрасле-вые кланы);

-региональные (альянсы политических и экономических сил на определенной территории);

-по типу клиентелы — межличностные «связки» (некоторые ав-торы считают их региональными группами, образованными по принципу землячества).

Весьма интересной представляется классификация лоббистов по виду интереса, предлагаемая, например, С. Перегудовым и И. Семененко. Авторы выделяют четыре основных группы лоббистов :

-Политизированные . Добиваются политического влияния через участие в выборах и прямо вовлечены в политическую борьбу.

-Социальные . Отстаивают интересы социальных групп: профсо-юзы, женские, экологические, молодежные организации.

-Экономические . К ним относят корпорации и отраслевые ком-плексы (ВПК, АПК и т. п.), финансово-промышленные группы (ФПГ).

-Региональные . Эту группу составляют лоббисты столицы, С.-Петербурга, регионов, в которых базируются жизненно важ-ные для экономики страны предприятия и службы (нефтегазо-вые и транспортные) или находятся зоны потенциально острых конфликтов (например, шахтерский Кузбасс), а также предста-вители некоторых республик и автономий, все более становя-щихся суверенными . К этой типологии следовало бы добавить еще и иностранный лоббизм, который вследствие привлечения зарубежных инвестиций в экономику России проявляет себя все более ощутимо.

Помимо этих групп лоббистских организаций, можно обозначить и такую специфическую форму, как политические партии, отстаи-вающие корпоративные интересы (Аграрная партия, Российская пар-тия автомобилистов и др.). Особенность их лоббистской деятельно-сти заключается в том, что :

во-первых , в отличие от иных структур, она носит не теневой, а в большей мере публичный характер;

во-вторых , помимо отстаивания корпоративных интересов они вынуждены руководствоваться соображениями не только экономи-ческой выгоды, но и политическим расчетом, действуя порой даже в ущерб сиюминутным экономическим корпоративным интересам.

Деятельность подобных объединений можно оценить следующим образом.

В нормально функционирующем обществе любое политическое движение или партия, претендующая на влияние и вес, не могут не иметь серьезной экономической программы. Такие партии, по сути, выражают наряду с общенациональными специфические артикули-руемые интересы тех социальных слоев общества, на которые они опираются, где ищут электоральную поддержку. Соперничество меж-ду такими партиями есть не что иное, как соперничество предпри-нимателей.

Думается, здесь нет преувеличения или заблуждения, так как свободное предпринимательство в рыночных условиях развития об-щества так или иначе становится образом жизни. Отсюда и реально претендовать на лидерство в обществе сегодня может только та пар-тия или политическое движение, которые представляют наиболее крупные корпоративные интересы, не противоречащие общенацио-нальным или идентифицируемые как общезначимые. Если в партии будет просматриваться только корпоративный интерес и не более того, ее возможности будут крайне ограничены. Не случайно круп-ные предприниматели оказывают свое политическое влияние через поддержку различных политических организаций. Партии-лидеру нужны экономические программы, привлекательные для самых ши-роких слоев населения.

Специфической разновидностью лоббистов являются так назы-ваемые «агенты влияния» , т. е. должностные лица в системе органов государственной власти, действующие в интересах различных кор-пораций . В отличие от других категорий лоббистов они воздейству-ют на принятие управленческих решений, находясь непосредственно в системе органов государственной власти. Их потенциал оценивает-ся не только по деловым качествам, но и по занимаемой должности, дающей возможность «давить» на власть с использованием админи-стративных ресурсов. Субъект лоббистской деятельности не может не отдавать себе отчет, если не в конечной цели своей деятельности, то, по крайней мере, в ее характере.

Целесообразно рассматривать лоббизм во взаимосвязи с суще-ствующими электоральными и функциональными системами пред-ставительства интересов . Можно считать, что такие системы выпол-няют в целом достаточно широко трактуемую единую функцию — представление интересов. Компоненты лоббизма можно найти в каждой из них.

Лоббистские группы превратились в необходимую и полезную часть демократического представительства интересов, выполняя ряд функций , характерных для институтов политической системы :

-агрегирование интересов по тем или иным направлениям;

-артикуляцию требований соответствующих групп;

-связующее звено между народом и органами власти, полити-ческими деятелями, своего рода «приводной ремень» между нуждами индивида и правительственными учреждениями. Де-ятельность этих групп помогает власти учитывать плюрализм интересов, обусловленный социальной диверсификацией;

-активизируют участие граждан в политической жизни посред-ством появления уверенности, что возможно оказание влияния на выработку и принятие нужных группам решений;

-дополняют официальное представительство граждан в орга-нах власти. Люди, не имеющие возможности непосредственно влиять на властные структуры, могут тем не менее участвовать в законодательном процессе посредством активного функцио-нирования соответствующей «группы давления»;

-служат важным средством преодоления, профилактики кон-фликтов. Активная деятельность, соревнование и компромис-сы между группами интересов, лоббирующими позиции опре-деленных сегментов общества — характерная черта плюрали-стической демократии. Учет правительством интересов наибо-лее представительных и влиятельных социальных групп ведет к высокому уровню взаимопонимания в политике и обществе, снижает социальную напряженность, позволяет решать на-зревшие проблемы не в конфронтационной, а в согласительной манере.

Разумеется, этот перечень функций можно либо увеличить, либо сократить путем декомпозиции, выделяя подфункции. Но дело не в объеме перечисления, а в фиксации той роли, которая осуществля-ется группами интересов и их лоббистской деятельностью путем вы-полнения соответствующих функций.

Лоббистские группы, «группы интересов» обычно используют различные формы и методы воздействия для обеспечения своего влияния :

-подготовку, инициирование, возбуждение судебных дел;

-открытое давление, которое может принимать формы инфор-мирования, консультации или угрозы;

-скрытое давление, проявляющееся в форме личных контактов, доверительных отношений, «подарков» и т. п.;

-забастовку, ту или иную форму гражданского неповиновения, голодовку;

-воздействие на общественное мнение. При демократическом режиме оно близко к косвенному воздействию на органы госу-дарственной власти, иногда принимающему формы «мягкого» убеждения или «агрессивной» критики;

-информирование населения как один из методов воздействия на общественное мнение. Соответствующий подбор информа-ции, способы ее подачи могут содействовать выработке у лю-дей такого отношения к конкретному вопросу, в каком нужда-ется заинтересованная «группа интересов»;

-систему средств и факторов для оказания необходимого влия-ния на политиков, принимающих решения на уровне региона или федерального правительства, с целью обеспечения интере-сов соответствующих групп.

Лоббистские группировки или «группы интересов» составляют неотъемлемый элемент свободной демократии . Партии, прошедшие в парламент, артикулируют и агрегируют интересы далеко не всех политических и социальных группах общества. Лоббистские группи-ровки восполняют этот пробел. Они отстаивают различные, прежде всего, корпоративные интересы, представляя в законодательном ор-гане те или иные силы.

Основная цель политической партии — одержать победу на вы-борах, прийти к власти ; у «группы интересов» такая цель может быть косвенной. Для них главная цель — решение больших экономических и социальных задач, для того чтобы упрочить свое положение .

В избирательных бюллетенях у партийных кандидатов указыва-ется название партии, а «группы давления» обычно не дают своего наименования, хотя и могут поддерживать тех или иных кандидатов.

Лоббистские объединения более «конкретны», чем партии, вы-ражают более узкую «группу интересов». Наиболее влиятельные из них обычно официально регистрируются и получают соответствую-щие юридические права. В то же время многие из них могут не иметь официального статуса.

Лоббистские группировки не подотчетны никому кроме своих членов (да и то не всегда). В силу этого, они не несут такой ответ-ственности перед народом , как избранные должностные лица, кото-рые обязаны отчитываться за свои действия, хотя бы во время вы-боров.

Наконец, ряд исследователей обращают внимание на то, что кон-куренция и компромиссы среди различных «групп интересов» не всегда трансформируются в последовательную правительственную политику. В ряде случаев их деятельность приводит к неэффектив-ности и бездействию правительства.

В различных странах субъекты лоббизма обладают различным по-литическим весом и по-разному понимают важность выполняемых функций . Однако набор функций, форм, методов работы для него-сударственных лоббирующих структур (в том числе и индивидов) во всех демократических государствах примерно одинаков.

Выступая рупором групповых частных интересов, лоббизм дей-ствует не только на вертикальном, но и на горизонтальном уровнях. Лоббисты налаживают контакты между собой и организуют индиви-дов, координируют их интересы, энергию внутри групп. Лоббирую-щее влияние «группы интересов» зависит от ряда факторов :

- степени приверженности ее членов поставленным целям,

- возможности привлечения финансовых средств,

- географического по-ложения и др.

Таким образом, категории «группы интересов», «группы давле-ния», «группы влияния» и «лобби» представляют взаимосвязанный понятийный ряд, оттеняя различные аспекты единого родового яв-ления представительства и организации различных групп людей по экономическим, особенно корпоративным интересам. Общественно-политические организации также могут реально выполнять лоббист-ские функции , не будучи профессиональными лоббистами.

1. Технологии лоббизма

Лоббизм — это любые формы представительства интересов во властных структурах, прежде всего корпоративного предпринима-тельства, и влияние на принятие решения, не предполагающее уста-новления постоянных и обязывающих отношений.

Основными объектами лоббистской деятельности являются органы законодательной и исполнительной государственной власти . Как правило, степень влияния лоббистов на аппарат государства зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики.

Предметом лоббизма является то, ради чего осуществляется лоббистское давление, проводится лоббистская кампания:

- ресурс (предпринимаются действия для того, чтобы получить в свою пользу общественный ресурс и др.);

- проблема (предпринимаются действия по разрешению проблем-ной ситуации, например, устранению барьера в бизнесе и др.);

- позиция (предпринимаются действия для того, чтобы получить некоторый статус, занять монопольную позицию игрока на опреде-ленном сегменте рынка).

В перечень этих трех предметов попадают все лоббируемые ин-тересы субъектов . К ним можно отнести: принятие льготного нало-гообложения для специфических отраслей, внесение изменений в бюджет с целью привилегированного финансирования собственных программ, льготные условия акционирования и приватизации, введе-ние протекционистского таможенного обложения, кооптацию в пра-вительство и парламент своих представителей, работа со средствами массовой информации и др. Любой предмет, находящийся в сфере интересов субъектов лоббизма, может быть пролоббирован.

Лоббистскими механизмами коммуникаций взаимодействия и воздействия могут быть :

1. финансируемые (явно и/или неявно) партии, политобъединения, фракции и группы, федеральных и региональных органов власти;
2. финансируемые СМИ;
3. финансируемые «мозговые» организации (исследовательские, аналитические, РИ), осуществляющие не только явную и/или неявную обработку общественного мнения, но и формирую-щие мнения отдельных чиновников вплоть до администраций различных уровней.

В условиях демократического общества расширяются политико-правовое пространство и возможности существования открытого лоббизма. Вопреки обыденным представлениям сегодня это не толь-ко закулисный подкуп, но и система аргументации, механизмы под-готовки, консультирования, содействия принятию соответствующих законов, участия в других социально-конструктивных актах.

Политические технологии , в системе которых лоббизм занимает особое место, выступают как совокупность наиболее целесообразных приемов, способов, процедур реализации функций политической си-стемы, направленных на повышение эффективности политического процесса и достижение желаемых результатов в политической сфере . Они включают тактику, то есть приемы достижения локального не-медленного кратковременного результата, и стратегию — получение глубинного, длительного эффекта . Лоббизм часто в своей основе имеет экономическую компоненту , но не ограничивается только ею. Он приобретает в настоящее время политическую сущность, оказы-вая влияние на принятие политических решений .

Хотя ряд механизмов лоббизма находятся под контролем обще-ства, но сама природа этого феномена исключает полную возмож-ность такого контроля . О числе лоббистов в России судить трудно, но эта проблема открыто обсуждается в печати, публикуются рейтинги наиболее влиятельных лоббистов, в число которых входят предста-вители самых разных уровней власти.

Существуя в форме всевозможных комитетов, комиссий, сове-тов, бюро, создаваемых при законодательных и правительственных органах, лоббистские силы пытаются провести в нормативных актах и решениях частные интересы профессиональных, корпоративных, общественно-политических групп и организаций. Зачастую эти ин-тересы не противоречат общественным, но случается между ними и диссонанс.

Таким образом, осуществление адресного влияния на властные структуры способствует более полному артикулированию различных интересов , а это значит, что политические решения, принимаемые под влияние лоббизма, наиболее адекватно отвечают социальному и политическому заказу общества .

При рассмотрении технологии деятельности лоббистских ор-ганизаций необходимо учесть, что это частный и в организационном плане независимый институт, не существующий отдельно от парла-мента, правительства, других структур власти. Существование этих организаций, как правило, не связано с усложнением парламентских и правительственных структур, с дополнительными нагрузками на бюджет. Обычно лоббистские организации находятся на полном фи-нансовом самообеспечении.

Спектр технологий, форм и методов цивилизованной лоббистской деятельности, давно и успешно применяемых за рубежом, достаточно широк :

от сбора информации и ее продвижения по нужным ступень-кам, разъяснительной работы, пропаганды и агитации инициативной подготовки проектов нужных документов

до соответствующей обра-ботки лиц, от которых зависит принятие решений .

Причем исполь-зуются различные средства — финансовые, идеологические, органи-зационные, политические — и методы — как индивидуальные, так и коллективные.

Специфичность и корпоративность предпринимательских ин-тересов побуждает искать доступ к государственным чиновникам, формирующим решения. В свою очередь, доступ ассоциируется с укреплением корпоративных связей деловых кругов, что находит выражение в поиске адекватного лоббистским устремлениям орга-низационного механизма и структурирования. Этим объясняется об-ращение к интеллектуальным ресурсам и их активное использование в аналитико-прогностической деятельности. Аналитические центры стали важным элементом современного лоббизма . Их число растет, что свидетельствует о востребованности корпорациями данной ин-фраструктуры. В советское время аналитические структуры партии, КГБ и части государственных учреждений по уровню профессио-нализма, критериям комплексности и прикладного характера были весьма внушительными. Но они были включены в идеологический монолит власти, отсюда их ангажированность, зашоренность, ориен-тация на партийные установки.

Уже в первые годы демократизации заметной стала роль новых аналитических структур . Политическая элита (как на федеральном, так и региональном уровнях) нуждалась в квалифицированной ин-формационной и аналитической поддержке. Произошел скачок предложений, рекомендаций со стороны экспертов. Оперативность в работе, структурирование информационных потоков, привлечение широкого круга ученых, мобильность — таков опыт работы современ-ных экспертов . Аналитики стимулировали выход исследовательских групп, центров на орбиту активной политики, которые постепенно превратились в привычный и необходимый элемент политического пространства, включая лоббистскую практику.

Со стороны власти начал усиливаться спрос на независимых экс-пертов , что обусловило появление при правительственном Комите-те по экономической реформе, партийных структурах, парламенте экспертных групп. В некоторых случаях государство даже иниции-ровало создание новых центров, как это произошло с Российско- американским университетом, созданным в 1990 г. в качестве «штаба реформ». Практика лоббирования в немалой степени способствовала становлению рынка политических идей и технологий, их конкурен-ции . Здесь также наблюдаются колебания конъюнктуры, действует свой баланс спроса и предложения, бушует инфляция, происходят банкротства, «крутятся» немалые капиталы. Тем не менее исполь-зование политических технологий позволяет политическим группи-ровкам, корпорациям российского бизнеса продвигаться на полити-ческом поприще, получать выход к политическим функциям.

Политические технологии в сфере лоббистской деятельности направлены на формирование общественного мнения, манипулиро-вание им с целью принятия необходимых законов и т. д. Функцио-нирование этого явления связано с формированием всевозможных фондов, ассоциаций и объединений. Цель одна — мобилизация сил на достижение поставленных целей . Возникла реагирующая функция лоббизма в ответ на импульсы (требования и т. д.) групп интересов.

Сказанное можно отнести к первому уровню возможностей лоб-бизма , иначе говоря, к действиям лоббистских организаций, направ-ленным на формирование своей общественной среды.

У лоббизма, как и у политической системы, существует и вто-рой уровень функций — политическая коммуникация, артикуляция и агрегирование интересов , которые стали заметны и в российском лоббизме. Выполняя их, лоббистские структуры в определенный мо-мент подключаются к процессу принятия решений, что и составляет основной этап деятельности лоббиста, где также применяются свои подходы, методы, формы, приемы :

- доступ в центральные эшелоны власти через контакты с выс-шими государственными чиновниками и министрами; кон-сультации по вопросам, затрагивающим интересы корпорации предпринимателей;

- выработка политических предложений, рекомендаций в рам-ках структур, в которых организации предпринимателей и про-мышленников официально участвуют в процессе разработки решений наряду с государственными чиновниками;

- участие в проведении в жизнь намеченного политического курса при непосредственном участии представителей органи-зованных предпринимательских интересов;

- стремление получить от правительства нужные полномочия и взять на себя ответственность за принятие и реализацию ре-шений.

Технология формирования решения включает в себя такие фазы, как изучение проблемы, анализ исходной информации, оценка аль-тернатив и выбор оптимального варианта и др. Лоббистская структу-ра повторяет эту же технологию, но с другой точки зрения и с другой целью . В отличие от западных классических аналогов российский лоббизм сосредоточен преимущественно на правительственных структурах и других органах исполнительной власти и в меньшей степени влияет на парламент . Такое положение предопределено мно-гими обстоятельствами, и прежде всего тем, что практическая модель принятия государственных решений в значительной мере контроли-руется исполнительной властью. Важность президентского указа или правительственного акта часто бывает значительно весомее и важнее, нежели закона.

В лоббировании исполнительных органов власти используются также такие элементы технологии , как :

- воздействие на процесс кадро-вых назначений, перемещений ;

- политическая поддержка ведомств;

Д авление через совещательные комитеты;

- выступления на слушани-ях в регулирующих агентствах и др.

Таким образом, бизнес быстрее других социальных и профессио-нальных групп организуется в различные объединения, пытаясь орга-низованно лоббировать свои интересы. Объединению бизнеса мешает его неоднородность. Деловые круги в любой стране принципиально по-разному связаны с государством, правительством в зависимости от того, являются ли они собственно частными предпринимателями или же работают на государство. В России, где прежде не было част-ной собственности, процесс появления частных предпринимателей или выделения таковых из числа представителей государственного бизнеса происходит медленно.

Лоббизм, непременный спутник бизнеса , сам по себе явление не-предосудительное, и проблема состоит не в том, что он существует. Он естественен так же, как естественны и неотъемлемы интересы людей. Проблема в том, что он подобен айсбергу, у которого кроме надводной части есть еще и подводная. Цивилизованное общество, стремясь свести подводную часть к минимуму, ставит деятельность лоббистских групп и фирм под контроль государства и обществен-ности . Легализуя лоббизм, государство сводит на нет оборотную сто-рону лоббизма — коррупцию .

Предоставить общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти и контро-лировать этот процесс — значит способствовать процессу осознания и организации интересов различных социальных групп и слоев.

Таким образом, технологии лоббистской деятельности вклю-чают:

Прямое и косвенное лоббирование

Прямой лоббизм — это классический в общепринятом смысле сло-ва лоббизм, который осуществляется при непосредственном контак-те лоббиста с субъектом, обладающим полномочиями принятия не-обходимого субъекту лоббирования решения.

Косвенный (непрямой) — это лоббизм, в котором прямые контак-ты отсутствуют или же они имеются, но с лицами, не обладающими полномочиями принятия необходимого субъекту лоббирования ре-шения, но имеющими возможность оказывать эффективное влияние на процесс принятия данного решения.

(Наиболее эффективным механизмом косвенного (непрямого) лоббизма является апелляция к широкой общественности. Эта рабо-та может осуществляться как внутри государственных учреждений, в виде проведения парламентских слушаний и круглых столов, так и вне их путем публикации опросов общественного мнения, широких кампаний в СМИ и т. д.)

Публичное и непубличное лоббирование

Механизмами публичного лоббирования являются: забастовки, демонстрации, бойкоты, политические заявления, мобилизация об-щественного мнения через СМИ и т. д.

Механизмами непубличного лоббирования являются: личная поддержка и личное убеждение, спонсорство, финансирование про-ектов, предоставление эксклюзивной информации, а также угрозы и принуждение.

Индивидуальное, групповое, коалиционное лоббирование

При индивидуальном лоббировании субъект лоббистской деятель-ности самостоятельно, в одиночку отстаивает групповые интересы.

При групповом лоббировании заинтересованные стороны догова-риваются между собой, например, о совместной поддержке в прове-дении законопроекта через тот комитет, который подготовит наибо-лее благоприятное решение и т. д.

Коалиционная деятельность группы субъектов с единой целью и единой задачей. В этом случае возникает новый субъект лоббистской деятельности - коллективный лоббист.

Наиболее эффективно коалиционное лоббирование в случае объ-единения влиятельных структур, которые и самостоятельно пред-ставляют серьезное лобби. Главное в коалиционном лоббировании — умение достигнуть договоренности.

В российской практике коалиционное лоббирование традиционно имеет место, когда в Государственной Думе обсуждаются вопросы агропромышленного комплекса, дорожно-строительного сектора, военно-промышленного комплекса и т. д.

Плюралистическое и корпоративное лоббирование

Плюралистический механизм лоббистской деятельности присут-ствует в том случае, когда по одной и той же проблеме сталкиваются интересы нескольких групп.

Корпоративное лоббирование осуществляется монополистами определенной сферы реальной экономики или общественной жизне-деятельности. Корпоративное лоббирование как механизм группово-го давления на российское государство осуществляется по несколь-ким направлениям: договор с наиболее могущественной властной группой о взаимной поддержке; давление снизу, когда субъекты инте-реса отстаивают свои интересы.

Планируемое и стихийное лоббирование

Планируемый лоббизм характеризуется наличием определенного плана действий, включающего в себя четко обозначенные цели, задачи, способы и методы их достижения, союзников, перечень вопросов коор-динации с различными субъектами лоббистской деятельности и др.

Стихийный лоббизм — это незапланированные действия, которы-ми можно воспользоваться для продвижения групповых интересов.

Как показывает практика, в чистом виде спонтанный лоббизм не существует. Даже так называемые «стихийные» митинги, или пике-тирования, всегда имеют своего заказчика и носят организованный характер.

Цель любой лоббистской кампании заключается в том, что лоб-бист должен воздействовать на субъект, принимающий решения, ис-пользуя различные каналы коммуникации.

Выводы:

1. Лоббизм , имея экономическую основу , достаточно распространен как общественно-политическое явление в различных странах мира, имеет немалое политическое значение . Это институциональный, нормативный, коммуникационный, социокультурный элемент, важная составляющая политического процесса, при оценке кото-рого необходим комплексный подход . Существуя в большинстве стран, во многих он юридически не признан, а в ряде — запрещен. Это своего рода архетип технологии давления, политологическая интерпретация которого весьма плюралистична.
2. Разнообразие толкования понятия «лоббизм » зависит от акцента («интересы» или «воздействие»), субъекта давления, его направлен-ности . В общепринятом смысле под ним обычно понимается сово-купность средств и методов воздействия на органы государственной власти, применяемых различными заинтересованными группами в целях принятия нужного решения . Это всегда система и практи-ка реализации интересов различных групп путем организованного воздействия на государственные органы, причем такое представи-тельство интересов принимает форму цивилизованного лоббизма. В любом случае процесс лоббирования — это процесс подкрепления экономических интересов политическими актами , достижения со-ответствия экономических шагов и политических решений.
3. Задача цивилизованного лоббизма — постоянная корректировка деятельности органов власти в соответствии с динамикой интере-сов гражданского общества . Тем самым обеспечивается гибкое вза-имодействие, взаимоприспособление властей и общества, когда в выигрыше оказываются обе стороны. Однако при этом нельзя за-бывать о такой сущностной задаче лоббизма, как реализация груп-повых интересов через влияние на принятие решений органами власти. Практика лоббистской деятельности способствует более полному выражению, согласованию и реализации групповых ин-тересов, становлению экономического и политического рынков.
   1. Модели и типология лоббизма

Каждая страна имеет свою модель лоббизма и технологии его регулирования. Рассмотрим зарубежный опыт.

В некоторых странах были приняты специальные законы о лоббистской деятельности (например, в США и Канаде ). В других странах при отсутствии специальных законов о лоббизме применяются технологии его правового регулирования за счет других нормативных актов и организационных мер (например, в Великобритании, Германии, Франции ).

И в том, и в другом случае правовые акты направлены на легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Они предусматривают открытую публикацию лоббистского списка, где указываются все союзы, ассоциации и объединения, получившие официальный доступ к ведомствам федерального правительства и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга . Рассмотрим зарубежные технологии регулирования лоббистской деятельности в США, Канаде, Великобритании, Германии и Франции — странах, имеющих наибольший опыт решения этой проблемы.

Американская модель лоббизма и его регулирования.

Раньше других стран пытались ввести политический лоббизм в правовое поле в США. В 1946 г. там был принят специальный закон о регулировании лоббизма , в котором было установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов . В законе было определено, кто является лоббистом (§ 266). Закон распространялся только на лоббистов, осуществляющих свою деятельность в Конгрессе США.

В законе (§ 267) подробно зафиксирована процедура регистрации лоббистов секретарем Сената и клерком Палаты. Были также обозначены правовые ограничения лоббизма (§ 269). В частности, запрещены взятки и откровенный подкуп членов Палаты представителей и Сената.

В 1971 г. в США вступил в силу Закон о федеральных избирательных кампаниях , гарантировавший государственное финансирование кандидатов в президенты от двух основных партий в целях ограничения влияния групп давлений, желающих провести своего президента к власти. В 1974 г. была принята поправка, ограничивающая суммы взносов частных лиц и Комитетов политического действия, через которые шли деньги лоббистов . В 1979 г . была создана Американская лига лоббистов , которая издает ежемесячный бюллетень, разъясняет особую роль профессии лоббиста в объективном принятии государственных решений. В 1995 г. Президент США Билл Клинтон подписал более жесткий закон о раскрытии лоббистской деятельности , действие которого распространялось на лоббирование не только в отношении законодательных, но и исполнительных органов власти, а также в пять раз были увеличены штрафы за нарушение закона. Облегчено положение представляющих коммерческие интересы иностранных лоббистов, которые теперь регистрируются наравне с их американскими коллегами. Исключение сохранилось только для работников посольств и межгосударственных организаций. Облегчение регистрации иностранных лоббистов было ответом на усиление влияния иностранного лобби в США. При этом только один из пяти лоббистов регистрировался, а остальные предпочитали не афишировать свою деятельность и выдавали себя за экспертов, консультантов, информаторов и т.п.

Каждые полгода лоббисты и лоббистские фирмы обязаны посылать детальный отчет о своей деятельности . В соответствии с Законом 1995 г. лоббистом считается человек, который:

- тратит не менее 20% своего времени на лоббистскую деятельность,

- имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти,

- получил за свои услуги от своих клиентов не менее 5 тыс. долл. в течение 6 месяцев.

Действие закона было распространено на лоббирование не только в отношении Конгресса, но и исполнительных органов власти.

Ежегодно в США выходит справочник «Вашингтонские представители», в котором содержатся данные о годовой деятельности лоббистов со штаб-квартирой по связям с органами государственной власти в Вашингтоне. В одном таком ежегодном справочнике было официально зарегистрировано 15 тыс. лоббистов .

Ограничения на лоббистскую деятельность в США накладываются не только законами, но и этическими директивами и правшами поведения для депутатов и служащих Конгресс а, а также этическими директивами и профессиональными нормами для лоббистов, установленными добровольными организациями профессиональных лоббистов. 21 января 2009 г. президент США Барак Обама ужесточил правила для лоббистов, запретив администрации Белого дома принимать от них подарки .

Канадская модель лоббизма и технологии его регулирования.

Закон о регулировании лоббистской деятельности в Канаде был принят в 1988 г. Канадцы, в отличие от американцев, пошли от противного, определив в законе, что не является лоббизмом и на кого этот закон не распространяется .

Канадцы предложили свою классификацию лоббистов, к которым в законе отнесены: лоббисты-консультанты; корпоративные лоббисты; лоббисты от организации .

Лоббисты-консультанты определяются как лица, которые за плату в интересах любой организации или частного лица:

1) обращаются к госслужащему с целью : разработки проекта закона; введения, изменения или отмены любого законопроекта или иного законодательного акта; разработки любого регламента; разработки или изменения государственной политики или программы; получения любой субсидии, гранта и т.п. от государства;

2) организуют встречу госслужащего и третьего лица.

Корпоративные лоббисты — это лица, нанятые какой- либо организацией или частным лицом, значительную часть (20% и более) обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах работодателя или аффилированной компании по вопросам, обозначенным для лоббистов-консультантов. Занятие лоббистской деятельностью в Канаде накладывает на ее участников обязательства предоставлять подробную информацию о себе и своем работодателе.

Лоббисты от организации — это лица, которые являются сотрудниками организации и любую часть обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах компании-работодателя по вопросам, обозначенным для лоббистов-консультантов.

Органом, регистрирующим лоббистов в Канаде, является Центральное бюро регистрации Канады , которое каждый год публикует финальный отчет об их деятельности. За соблюдением требований закона следит специально назначаемый советник по этике , который также руководит работой по составлению «Кодекса поведения лоббиста». При нарушении лоббистом статей закона или кодекса советник по этике организует расследование инцидента и по его завершению направляет отчет, включающий сведения обо всех полученных лоббистом суммах и совершенных им расходах, в Центральное бюро регистрации Канады, а также в каждую из палат парламента, которые на основе отчета выносят заключение.

Канадская система регулирования лоббистской деятельности считается более либеральной, чем американская :

- в ней отсутствуют ограничения на занятия лоббизмом уволившихся министров или иных госслужащих, занимающих высокие должности;

- непрозрачна система распределения государственных заказов;

- отсутствует кодекс поведения для членов парламента, обязывающий их раскрывать свои интересы и накладывающий ограничения на получение подарков и т.п.

В отличие от США и Канады в других государствах при отсутствии специальных законов о лоббизме лоббистская деятельность регулируется другими законами и иными нормативными актами (например, в Великобритании, Германии). Рассмотрим их модели лоббизма и технологии его регулирования.

Опыт регулирования лоббизма в Великобритании.

Великобритания является страной с одним из самых либеральных подходов к вопросам лоббизма . Английский исследователь С. Блэк, анализируя опыт работы консалтинговых фирм в области связей с общественностью в Великобритании, отмечает особую полезность лоббирования для ускорения или, наоборот, противодействия процессам принятия решений парламентом.

В Великобритании нет закона о лоббистской деятельности. Однако лоббистская деятельность регулируется множеством законов и кодексов, определяющих правила взаимоотношений госслужащих с группами интересов (основным документом в этом плане считается Кодекс гражданской службы ). Нормативные акты , как правило, регулируют поведение и финансовые интересы самих членов парламента, а не заинтересованных групп давления .

Непосредственно регулированием взаимоотношений госслужащих и лоббистов занимается Комитет по стандартам публичной сферы , созданный в 1994 г. В первом докладе Комитета утверждалось, что лоббировать в парламенте и министерствах — неотъемлемое право каждого. Комитет исходил из того, что контролировать нужно не лоббистов, а лоббируемых . Такой подход объяснялся тем, что создание единого реестра лоббистов помимо очевидных организационных сложностей будет способствовать созданию имиджа закрытой власти, закупорке каналов вертикальной коммуникации в обществе.

По мнению сотрудников Комитета, лоббисты могут самостоятельно объединяться в сообщества, создавать «правила игры» и самостоятельно следить за их исполнением . Этому в Великобритании могут способствовать такие профессиональные организации, как Ассоциация профессиональных политических консультантов, Ассоциация консультантов PR , Институт PR . Наблюдается тенденция унификации внутренних правил этих ассоциаций. К тому же они ведут собственные списки лоббистов.

В Великобритании развит рынок профессиональных лоббистских услуг. Годовой объем этого рынка оценивается более чем в 500 млн. ф. стерлингов . Услугами известных лоббистских компаний Великобритании пользовались не только представители промышленных кругов, крупных средств массовой информации и даже правительства, но и иностранные государства.

Оценивая технологии регулирования лоббизма в парламенте Великобритании, стоит отметить, что в Палате общин и в Палате лордов ведется реестр финансовых интересов членов парламента, включающий подробные сведения обо всех договорах, заключенных с консультантами, представителями юридических фирм и лоббистских организаций. Ответственным за ведение этого реестра является парламентский уполномоченный по стандартизации , который также консультирует членов парламента по вопросам этики поведения (на основе Этического кодекса членов парламента и результатов расследований о его нарушении).

Существует список требований, предъявляемых к членам парламента для повышения открытости их связей с лоббистами. Помимо требований, предъявляемых к членам парламента, выделяется ряд общих требований к иным государственным служащим для правового регулирования лоббистской деятельности. Например, в июле 1998 г. секретарь кабинета министров Великобритании выпустил «Руководство для государственных служащих: контакты с лоббистами », где были детально прописаны правила поведения госчиновников при общении с лоббистами .

Кроме реестра интересов членов парламента ведется также список интересов журналистов , в котором журналист, имеющий доступ в парламент, обязан указать все финансовые поступления, превышающие 575 ф. стерлингов в год, за деятельность, связанную с его нахождением в парламенте, а также реестр партийных групп, которые имеют доступ в парламент .

Другой особенностью британского законодательства является регулирование лоббистской деятельности в избирательных кампаниях. В законодательстве Великобритании предусмотрена ежегодная финансовая поддержка партий из государственных фондов.

Важным препятствием для развития нелегального лоббизма является транспарентность (открытость) работы государственных органов . Работа обеих палат парламента Великобритании , за редким исключением, проходит открыто . Заинтересованные лица имеют доступ в здание и могут наблюдать за повседневной деятельностью парламента с галерей, имеющихся в помещениях обеих палат.

Свободный доступ заинтересованных лиц предусмотрен и в Государственный архив Палаты лордов, в котором можно получить архивные документы Палаты лордов, начиная с 1497 г. и Палаты общин — начиная с 1547 г.

Опыт Германии в регулировании лоббистской деятельности.

В Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, однако имеется целый ряд других документов, регулирующих лоббистскую деятельность . К таким документам в первую очередь можно отнести: «Регламент деятельности Бундестага», «Кодекс поведения члена Бундестага», «Единое положение о федеральных министерствах», «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге ».

Согласно «Регламенту деятельности Бундестага», в деятельности германского парламента разрешено участие экспертов из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций .

«Кодекс поведения члена Бундестага» был принят в 1972 г . Он предоставляет право депутатам заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента . Перед началом слушаний в комитете они обязаны объявить о своей заинтересованности. Кодекс также обязывает каждого депутата обнародовать в установленном порядке информацию о том, с какими лоббистскими организациями данный депутат в настоящее время взаимодействует .

Согласно «Единому положению о федеральных министерствах», участие экспертов из заинтересованных структур разрешено при разработке законопроектов в федеральных министерствах . Таким образом, в ФРГ предусмотрен лоббизм не только в отношении законодательной власти, но и на уровне исполнительной власти .

«Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге» было принято в 1972 г . Оно направлено на ту же цель, что и американский закон, — легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти . Положение предусматривает открытую публикацию лоббистского списка, где указываются все союзы, ассоциации и объединения, получившие официальный доступ к ведомствам федерального правительства и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге» — только на юридических лиц . В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации нет оснований доверять таким данным.

При регистрации германский лоббист должен представить следующие сведения :

- название и адрес организации или группы интересов, которую представляет лоббист;

- состав правления;

- область интересов организации;

- количество ее членов;

- имя представителя организации и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве.

На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов организации или группы интересов германский депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста.

В соответствии с данным положением в палатах германского парламента представлены несколько сотен лоббистских структур федерального уровня . Благодаря регистрации лоббистские структуры получают официальную возможность принять участие в работе профильных комитетов, откровенно формулировать свои мнения и требования на открытых слушаниях и т.п.

К недостаткам германской практики регулирования лоббизма можно отнести произвольный отбор германскими чиновниками групп интересов, участвующих в разработке законопроектов в министерствах, и отсутствие требуемой гласности на стадии обсуждения законопроектов в государственных органах .

Французская модель регулирования лоббизма.

Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать только общенациональные интересы. С начала 1980-х гг. у законодателей появился интерес к легитимному лоббированию интересов.

В январе 1991 г. во Франции была создана ассоциация советов по лоббизму , призванная ввести в правовое поле отношения государства и представителей заинтересованных групп .

Определенную роль в регулировании лоббистской деятельности играет и Социально-экономический совет , созданный на основе Конституции Франции 1958 г. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп и призван давать правительству Франции заключения по всем законопроектам экономического и социального характера . Таким образом, он исполняет роль своеобразного «лоббистского парламента» . Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии.

Недостатками французского подхода являются запрет лоббирования в органах законодательной власти и возникновение проблем, связанных с обеспечением при формировании Социально-экономического совета, равномерного представительства в нем различных профессиональных групп . Однако существующие ограничения не мешают специально созданным организациям выступать посредниками при продвижении различных внешних и внутренних интересов в органах государственной власти.

Французские консалтинговые фирмы в области взаимодействия с органами государственной власти оказывают целый набор конкретных услуг . Среди них можно выделить следующие услуги:

- продвижение идей заинтересованной стороны в органах власти,

- теоретическая разработка и практическое применение коммуникационных стратегий по отношению к органам законодательной и исполнительной власти для принятия или изменения конкретных решений,

- внесение нужных изменений в законодательство и т.п.

Предоставляется также классический набор услуг для продвижения интересов внешнего заказчика при проведении взаимоотношений с органами государственной власти Франции : консультирование и содействие иностранным государствам, иностранным компаниям, государственным или негосударственным организациям и пр.

Оценивая зарубежные технологии регулирования политического лоббизма, можно отметить, что многие страны уже прошли длинный путь осмысления этой проблемы, выработки и внедрения механизмов регулирования лоббистской деятельности. Положительным итогом этого пути было то, что лоббизм в своей большей части был выведен из тени, что сократило возможности для коррупции в органах государственной власти . Конечно, проблема кулуарного влияния на политический процесс не была решена окончательно. Но, по крайней мере, она стала значительно подконтрольней обществу.

Литература

GR -связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством: Учебное пособие / под ред. Л.В. Сморгунова и Л.Н. Тимофеевой. М.: РОССПЭН, 2012. С.272-287.

Cm .: BentleyA. The Process of Government..: A Study of Social Pressures. Cambridge (Mass.), 1967. P. 269.

Cm .: Schmitter Ph. C. Still the Century of Corporatism // The Review of Politics. 1974. № 36; Schmitter Ph. C., Lehmbruch G. Trends Toward Corporatist Intermediation. London; Beverly Hills: Sage Publications, 1979; Lehmbruch G., Schmitter Ph. C. Patterns ofcorporatist policy-making London; Beverly Hills: Sage Publications, 1982.

См.: Перегудов С., Семененко И. Лоббизм в политической системе Рос-сии // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 9. С. 28- 42.

См.: Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992; Технология политическая. М., 1995; Социальные технологии. М., Белго-род, 1995; и др.

План.

1. Понятие «лоббирование».

2. Формы организации лоббирования.

3. Правила лоббирования.

Процесс лоббирования сдержи-вает командную деятельность властных структур и ограничивает всесилие директивности аппарата государственной власти.

Необходимость лоббирования обусловлена неизбежным осуществ-лением множества различных мнений по самым различным проблемам общества. Главным образом это касается профессиональных и территориальных интересов.

Лоббирование упорядочивает различные точки зрения и повышает ответственность власти перед организованными группами влияния.

Отраслевое лоббирование имеет особое значение для областей, где от большинства предприятий одной отрасли зависит жизнь целых городов и районов. Так, на балансе текстильных предприятий Ивановской области по-прежнему находятся пионерские лагеря, стадионы, объекты незавершенного строительства, отопительные коммуникации и т.д.

Таким образом, в Государственной Думе появляются не предста-вители партийных организаций, а выразители интересов отдельных производств и отраслей. Поэтому не случайно современная российская власть имеет очевидный отраслевой оттенок. Такая защита отдельных интересов не должна входить в противоречие с законом.

Сегодня в России правительство и вся кредитно-финансовая система Центрального Банка и Министерства финансов находится под сильным давлением различных кругов лоббистов, которые «выбивают» дешевые кредиты, налоговые льготы, завышенные пенсии для специалистов собственных ведомств.

В России лоббирование все еще носит дикий характер, нередко протекающий в условиях криминальной обстановки и коррупции. Активная роль в этом паблик рилейшнз поистине неоценима.

Процесс лоббирования в российской экономике в основном преследует следующие цели:

1) Участие в формировании национального бюджета. В Государственной Думе при его рассмотрении и принятии наибольшее давление оказывают аграрники, топливно-энергетический военно-промышленный комплексы, которые выбивают для себя максимально возможную долю бюджета.

2) Перераспределение льготных кредитов, лицензий, квот, акцизов по экспорту и импорту. Сегодня в Россию 9 из 10 автомобилей поставляется бесплатно с учетом их дальнейшей реализации различным льготным категория - ветеранам, инвалидам, чернобыльцам и многим другим.

3) Создание системы эффективных налогов и льгот по ним. В парламенте идет жесткое сопротивление со сторон органов исполнительной и законодательной власти упорному стремлению творческих союзов добиться налоговых льгот. Противодействие мотивируется тем, что стоит эти льготы ввести, как творческие союзы превратятся в «крышу» для массы сомнительных коммерческих структур.

4) Добиться справедливого урегулирования таких важнейших вопросов национальной экономики, как приватизация, продажа или выделение земли, регистрация банков и многих других.

К сожалению, наша страна и сегодня лидирует во всем мире по количеству чиновников во властных структурах. Причем для российских чиновников в отличие, скажем, от американских и японских, нет обязательной финансовой отчетности в случаях персональной отставки. Но когда высокий чиновник одновременно является и избранником народа и представителем лоббистской группировки, практически невозможно провести в его действиях, поступках, мотивах четкую грань между протекционизмом, лоббизмом и коррупцией.

Мы уже давно привыкли, что совершенно обыденной вещью в прессе, на телевидении, радио, с парламентской трибуны ста-ли обвинения в коррупции, связях с мафией и т. п. Конечно же, одной из главных причин наличия элементов «дикого» лоббизма является отсутствие законодательной базы этого явления. Такое законодательство необходимо для того, чтобы лоббизм из орудия произвола и криминала превратился в чрезвычайно престижную форму поддержки российского предпринимательства.

В настоящее время можно выделить три основных направления влияния бизнеса на правительственные круги и законодательную власть.

Криминальный , связанный с подкупом, взятками, т. е. коррупцией, очень часто приводит к тяжелым последствиям для себя и окружающих.

Легальный путь включает два способа:

1) лидеры коммерческих структур сами идут в политику, что не всегда оправдано, но достаточно популярно;

2) наиболее эффективно и цивилизованно - влияние на политические решения с соблюдением закона и пра-вовых норм. Это требует продолжительной и кропотливой работы с властными и законодательными структурами. Это наиболее ха-рактерно при решении таких основных вопросов, как оказание влияния на процесс законотворчества.

Российский парламент составляют представители субъектов Федерации, отдельные фракции и группы, имеющие конкурирующие интересы. Эффект разногласий может быть сбалансирован специальным механизмом лобби. В России интересы банковского, нефтепромышленного, аграрного и оборонного секторов отстаиваются на организованной основе. В парламенте сложились формальные механизмы влияния граждан и организаций на представителей исполнительной и законодательной власти. Это происходит, не смотря на отсутствие закона о лоббировании.

Организации и граждане могут адресовать свои предложения, замечания по законодательству депутатам Государственной Думы, Совету Федерации, законодательным органам субъектов РФ на местах. Президенту у нас в России, так же как и в США, большую часть законопроектов пишут не политики, а государственные служащие.

Основная законодательная работа осуществляется 28 комитетами Государственной Думы. Сюда относятся комитеты по экономической политике, аграрным вопросам, обороне, промышленности, энергетике, строительству, образованию, комитет внешних экономических связей и т.д.

Создание проекта каждого закона и процесс прохождения его через Госдуму ведется соответствующим комитетом. При этом нередко практикуется дополнительное включение в ту иную депутатскую комиссию представителей заинтересованных организаций.

Например, при разработке Закона об альтернативной службе к депутатам Госдумы поступило обращение ответственных работников оборонного ведомства, подписанное многими командующими округами. В этом обращении говорилось о том, что в случае принятия этого закона рубежи России охранять будет некому.

Представляет практический интерес опыт Парламента Великобритании в поощрении участия лоббистов в рассматриваемых вопросах. Так, возможность заинтересованных групп выразить свою реакцию предоставляет издаваемый парламентом «зеленый документ» (green paper), который является первичным, дискуссионным и предшествует выпуску законопроекта.

По результатам дискуссии издается «белый документ» (white paper), содержащий реакцию на «зеленый». Этот «белый доку-мент» является основой для окончательного принятия законо-проекта. Если на стадии «зеленого документа» реакция привет-ствуется, то после издания «белого документа» время для эффективного лоббирования упущено.

Российские парламентарии придают большое значение получению достоверной информации по наиболее ост-рым проблемам российской экономики:

О состоянии нацио-нального и мирового рынков,

Действительного потенциала эко-номики и научно-технического прогресса в ведущих странах ми-ра,

О возможных инвестициях внутри страны и за рубежом и многим другим проблемам.

Все это необходимо знать, чтобы при обсуждении решающих для страны вопросов не поставить в менее выгодные условия отечественных производителей и не навредить национальным интересам России в целом. В связи с этим целесообразно иметь при парламенте постоянно дейст-вующие группы по связям парламентариев с другими ветвями власти и, несомненно, по связям с общественностью.

Коммерческие структуры, руководители предприятий и фирм нередко используют элементы «мягкого» лоббирования, помогая «своему» депутату связать интересы своего электората с законо-проектами, проходящими через парламент.

Одним из таких элементов может быть приглашение депута-та посетить открытие новой автоматической линии, презента-цию достижений коммерческой фирмы. В процессе такого зна-комства можно неназойливо и по существу обсудить возможную помощь по реализации задуманных проектов, модернизации оборудования и т.д.

Это «мягкое» лоббирование может сослужить хорошую службу и депутату. Такое взаимодействие предоставляет ему возможность получе-ния более объективной информации на местах, профессиональ-ных консультаций, оказания благотворительной помощи другим общественным организациям.

При любом лоббировании действуют два обязательных условия:

1. С точки зрения информационного обеспечения нужны специалисты, знающие сам вопрос лоббирования, вла-деющие компетентными аргументами и данными, которые обосно-вывают важность предлагаемого решения.

2. Для реализации механизма лоббирования нужны опера-тивные, авторитетные люди, способные устанавливать необходимые контакты и связи с представителями соответствующих учреждений.

Формы организации лоббирования

Лоббирование может быть закрытым и открытым.

Закрытое лоббирование - это лоббирование интересов групп предпринимателей через их представителей во властных структурах, работа с избранными или назначенными руководителями властных структур и депутатским корпусом.

Для этого предпринимательское сообщество может непосредственно выдвигать в органы власти своих представи-телей или склонять к сотрудничеству представителей власти, выбранных от других сообществ.

Открытое лоббирование предполагает участие в открытых обсуждениях проблем, связанных с бизнесом.

Такие обсуждения в виде парламентских слушаний, экспертных комиссий, консультаций и т.д. проводятся, к примеру, в Государственной Думе России. Обсуждение проблем может инициироваться и СМИ, которые нередко апеллируют к мнению крупных и известных руководителей предприятий.

Как правило, организация лоббирования предполагает поиск во властных структурах лиц, заинтересованных в сотрудничестве с предпринимательским сообществом. С этой целью служба по связям с общественностью собирает информацию о действующих работниках властных структур. С целью привлечения к со-трудничеству интересующих лиц из органов власти их приглашают на презентации, юбилейные мероприятия, на предприятия в ка-честве экспертов. Кроме того, между заинтересованными лицами могут устанавливаться просто дружеские отношения. В дальнейшем все эти отношения формализуются через оплату услуг пред-ставителей органов власти. При этом все делается на легальных основаниях.

При продвижении своих представителей в органы власти выби-раются наиболее преданные производству работники. Их связь с предприятием после выдвижения во властные структуры не преры-вается. Здесь можно говорить о диверсификации бизнеса в политику.

Задачами лоббистов являются:

1) защита интересов своего предприятия,

2) оценка действий представителей государственной власти с позиций интересов своего предприятия,

3) поиск достоверной фактической информации, необходимой для ведения своего бизнеса,

4) доведение до органов власти точки зре-ния предпринимателя по важнейшим государственным проблемам.

За рубежом, особенно в США, лоббирование превратилось в большой самостоятельный бизнес, затраты на который составляют сотни миллионов долларов. Лоббированием занимаются преимущественно крупные фирмы. Однако это не исключает участие в нем предпринимательских сообществ, трудовых союзов и групп граждан. К примеру, представляющих молодежное движение.

В России лоббирование наиболее перспективно именно для предпринимательских сообществ. Это связано с тем, что число крупных, финансово крепких предприятий, способных влиять на государственную власть, невелико.

Государственная система в России сегодня нуждается в «подпорках» со стороны предпринимательских сообществ. Это вполне нормально, если не нарушает конституционных основ государства, свободу слова, права избирателей, систему политических партий и т.д.